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何广文:农村金融制度演进的路径、绩效及前瞻
2019-09-04

  我们都在谈农村发展,40年的农村发展是怎么来的。我一直觉得三农问题还要加农村金融机构。应该是四农问题,如果没有金融,三个问题的发展,很成问题。所以大家多关注金融!


  但是,要清楚。在我们国内,就我们改革开放以前,我们的金融发展还呈现一个城乡二元结构这样一种状态。这里面很明显的是什么?就是我们金融体系是工业和城市导向这个体系,那么农村在那个时候仅仅是属于积累资源,然后通过金融渠道到分配到城市里面。那个时候有金融,但是没有效率。在农村里没有封闭效率,没有资源的封闭效率,是另一个概念。


  那么在改革开放以后,我们农业发展了特别是城乡以私营企业为主的这样中小企业发展。那么在这种情况下,由于我们金融需求的碎片化、分散,我跟大家讲需求分散。然后,流动小,信息不对称,这样一个概况。我们的经济活动主体存在进入金融市场的三大障碍。信息障碍,抵押担保障碍,还有就是风险成本。那么在这种情况下,虽然说我们改革开放以来,我们金融资源或者金融总量发展很快,很充分。从整个社会来讲,到目前可以说我们不缺资源,不缺金融资源,不缺金融机构,更不缺钱是这样。我们时常感觉我们兜里捉襟见肘。但是金融从整个社会来讲目前不缺。


  但是农民,我们的农村金融从目前来讲的话,总的来说,我们县级范围的金融机构发展很快,平均每个县,都是发达地区欠发达地区都是好几十个。同时还有其他的机构。从现在来讲,金融供给很充分,竞争也很激烈。但是从农户这个角度来讲呢,我们已经做了两年的调研。那么我们叫做农村正规信贷的需求怎么满足的呢?正规信贷的满足率比较低,那它怎么满足需求的呢?那么就是进入非正规领域。在20世纪90年代末期和2010年国务院发展研究中心和中国人民银行的调研结果仍然是一致的。发展几十年,农户的正规信贷的满足率仍然比较低,这就是我们需要思考,为什么存在这种状况?


  特别是随着我们的产业化,城镇化,农业的组织化,合作社,农村,互联网经济发展过程当中,我们农村的供需结构,还有呈现扩大这样一种趋势。就有一个结论说,农村金融供给不足,成为制约农村经济发展的瓶颈。那么改革开放40年干了什么?我们怎么干的?这40年的改革,还应该怎么来继续?这是我们必须要思考的。我们目前面临什么样的挑战?


  我们农村金融改革,制度创新,我们到底是怎么安排的?在这40年里面,我们的农村金融改革的目标,是这样一个目标。就是我们一直是要构建可持续发展的竞争性的农村金融体系,我们一直沿着这样一个目标来进行的。所有的改革要清楚,金融是一个服务行业,是以需求为导向的,是满足需求的,所以我们就是在围绕需求,围绕农村的经济活动主体它的发展,来进行组织机构和业务的创新。就是这两条线,那么围绕这种组织机构创新,和业务创新,我们还有一些辅助机制。那么我们可以得出结论,就是组织机构的创新和业务创新都很充分,但是配套机制的建设严重不足,严重滞后。法律法规也就是宏观层次的这种创新,就更不足。我想是这种状态。


  如果要讲组织制度,和业务制度,是怎么做的呢?我们从制度来讲,存量改革,还有增量改革。存量改革就是先有机构,围绕三农来进行。在改革过程当中,从来就没有离开过三农。中央政府反复强调,要服务三农,以三农为中心,不能背离三农就是这样一个概念。那么在这个过程当中,很清楚。就是把这些机构赋予它服务三农的责任和义务,就是这样。那么在这种情况下,同时从机构的角度,首先有机构。说我们四大国有银行在去年6月份就已经结束了,干什么?成立普惠金融,然后为小微金融服务,在分行一级也搞这种普惠金融中心。所以有机构,那么在有机构的情况下,有专门的队伍来做,逐渐的引入下层,惠及弱势群体。


  另外就是增量改革。那么这里面就是我们国内金融改革所经历的这样一个过程,一直就是这么干的。叫做同类机构的数量,同类机构的数量越来越多,不同种类的机构越来越多,就是放宽市场准入。最典型的是2006年银监发90号文件,这个文件看一下。那么第一次就通过政府的名义,允许私有资本进入金融领域,但是私有资本进入金融领域,以前早就在做。但是2006年才正式说出来。特别是允许民营资本或者金融资源的支配权,默许非正规金融影子银行它的存在。非金融企业做金融,非银行做银行的事。这是很明显的,这样一个概念。


  另外,我们业务创新就是不断的出政策,来推动。鼓励大家去做,同时通过财政。动用财政金融措施,让大家来做。这个很明确,当然这是什么?它推动的是什么?它的目的就是在农村里要大家放小额贷款,要去满足新兴经营主体的需求。但是我们研究这个政策绩效到底多大?有没有?怎么来提升这种政策绩效?这是需要研究的。这里面有不同的研究结论,这是我们要做的。


  那么在这个过程当中,还有一个方面。我们通过各种制度和办法,来推动贫困地区的开发,推动金融扶贫。那么这里面的措施和办法就不多说,很重要的特征在哪里?这是一个渐进的过程,农村金融机构。这个过程,我们的发展有一个成本,在这个过程当中需要研究的。40年农村的成本在哪里?收益,成本怎么表现?那么在这个过程当中,不断产生了叫做非日期的新成本。那么金融领域这种非成本,非日期的新成本表现在什么地方?就是不断的转按揭,不良率不断的攀升。攀升以后,通过一种方式改变规则,消减了再重新制造不良资产就是这样一个过程,这是我们需要注意的。


  另外,很重要的一方面。它是政府主导的强制性的变迁过程,那么在这个过程当中,政府来推动,可以很快的推进下去。但是也有很多不足。那么在这个过程当中,还看到它是逐渐多元化的过程,同时它是一个逐渐市场化的过程。那么逐渐市场化,就是机构不断的在市场竞争过程当中,市场范围依靠利率市场化,最基本的就是利率市场化。那么在这个过程当中,很明显的是什么?就是国有成分,在这里面逐渐下降。走向趋势,这是我们看到的,私人资本夺取和占用金融支配权,那么在这个过程中,这是很明显的一个过程。


  还有,正规金融的创新,在不断深化。这里面这个过程是一个异常复杂的。就是我们国内的话,在这个过程当中最基本的是什么?就是说比方说国有银行股份制改造,还有明显就是农村信用社的制度演进过程,在农村信用社的制度演进过程,尤其需要关注。在目前来讲,那么在这个过程当中呢,比较多的就是我们。现在主要的说法就是股份制改造,虽然股份制改造,但是它的治理机制没有完善,有效性,公司治理有效性比较差。为什么比较差?差在哪?还需要研究。同时几十年的改革过程当中,有一些基本经验和共识,这是已经形成的。


  第一,构建一个机构多元,竞争可持续的现代农村金融制度。这是我们中国农村金融发展的战略选择,这是可以看到。那么这一点已经形成了,就是销售垄断,金融业的垄断还不一样。金融业的垄断消除,有利于强化竞争的结果,就是我们的服务下沉,逐渐惠及那些弱势群体。那么如果在纯粹的市场机制面前,那些弱势群体是受到金融排斥的。只有竞争加剧,他们才有更多的机会。那就是说普惠金融,才可能深化。


  那么在这个过程当中,我们构建内生机制,增加了金融资源的可获得性。另外就是通过发展地方细化的小型化的金融机构。通过这个过程来促进小额信贷的发展。或者说,推动普惠金融的发展,特别是发展本土金融。本土金融就是生在本地,依靠本地资源逐渐成长起来的那种金融势力。那么那种金融,因为它信息对称,它克服了商业金融服务农村市场的那些障碍,所以效率是最高的。最典型的是什么?就是合作金融组织,但是他们在写一号文件的时候,在进行农村合作社修改的时候,对合作金融没有进一步明确。这个问题,我一直认为应该推动合作金融发展,当然在现在的互联网时代也要思考。我们可以通过移动互联的模式,来为大家提供公平的机会,那么在这种情况下,合作金融还有多大的空间?这也是需要思考的。


  另外,就是普惠金融要从构建普惠金融体系这个角度出发,来构建小型金融机构它的辅助机制。这里面有做法,那么小型金融机构的辅助机制是什么?就是搞补贴,搞风险担保基金。然后,政府构建担保机制,那么这里边有很多治理研究。就是下一个问题,特别是政府担保效率尤其值得研究。


  同时,我们在这个过程当中,要推动农村生态环境的优化。这是我们小额信贷的现在成功的主要的因素,这边有很多的做法。我们的金融机构在这方面的创新尤其多,那么有很多案例。那么那些案例,也是值得研究的。就是将个体信用转化为群体信用,通过群体信用的形式,满足弱势群体的金融服务的需求。特别是满足信贷需求。所以在这个过程当中,我觉得还要基于信息互联网+要从供应链,城乡一体化和城乡现代化,叫做四化同步、协同发展。回到乡村振兴这个角度来思考农业金融问题,那我们的一些共识,的确也跟大家提供这样一个研究的思路。希望大家有所收获,就是这些,40年还要花10年的研究。谢谢!


(作者为民生智库特邀研究员、中国农业大学经济管理学院金融系主任、教授)

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