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贾康:从六个层次认识减税降费的内在逻辑
2019-08-08

  税收问题是社会上持续的敏感问题和热点问题,减税是社会成员的普遍诉求。说到“税收与减税的内在逻辑”,我认为至少得讲到6个层次的基本认识。


  第一个层次,客观地看,不能够没有税。为什么从很古老的时候就流传下一句谚语式的话——“只有死亡和税收无可逃避”?因为这是人类社会进入民族国家形态后的一个基本现实。道理上是说,如果没有政府,当然就没有政府收的税,但是无政府主义行得通吗?无政府主义只能是一种空想,假设没有政府,人类本能里的丛林法则,会生出一大堆黑社会让民众更加难受,更不可预测是什么负担落在人们头上。可认为,税收其实是民众对于行为更可预期、更可能较讲规范的政府所交的“保护费”


  第二,按这个逻辑往下讲,既然税不可避免,这类税收怎么优化?税收理论里,有一个学理上的假设,税收如果有了一个合理的结构以后,对于其负担所体现出的税率,是可以寻找最优值的。虽然在实际生活中从来没有人说清楚这个最优税率到底是什么样的量值,只能是在动态的过程中磨合。如果税收法定,应该有公众参与,通过立法把税制结构尽可能合理化,把每个阶段上的税率尽可能去向最优方向靠近。在实际生活中,这个税率的优化,也往往会形成一个不对称,就是税务管理部门一线人员在有税收任务的情况下,会愿意尽可能把完成税收任务体现为他们的工作成绩,多收税这就是他们的职业光彩,而政府更多地有了税收收入,过日子、表现自己工作成绩方面,也就比较轻松。所以我们也不必讳言,现实生活中很多的时候,可能税负实际的平衡点,是更偏向于多收一点税为好的。当然,社会上有些批评,说财税部门只知道完成税收任务,那也可能有些过分,我在上世纪80年代进入财政系统当研究生的时候就知道,天天讲要“跳出财政看财政”,要服务全局。但是怎么服务好全局这个问题,还得继续探讨。在理论上来讲,如果在可能降税的情况下尽量降税,是一个什么效应,这就是学术语言所讲的供给侧怎样合理化呢——应是努力放松供给约束,释放供给潜力。一个宏观层面评价较好的财政税收政策,它会落到微观千千万万市场主体这方面,力求让他们更好发挥市场主体的功能,这个逻辑是非常重要的。如果我们考虑减税的理论原点——发展中国特色的社会主义市场经济,就要充分认识市场经济中市场主体的活力能不能发挥,这是最关键的问题。降税,就要服务于让这些市场主体的潜力尽可能发挥出来。


  第三,再往下还要说到很重要的一个概念,就是减税确实要对应于宏观经济的反周期。所以,没有绝对固定的最优税率。在经济高涨的时候,一般来说税率可以高一点儿,这个时候企业和员工的收入也高,税率高而多收了一些税以后,经济升温受到抑制,政府拿了这些钱只要用得好,可以给大家的福利与公共服务做得更好。但是经济低迷的时候,一定要减税,这是寻求一种必要的扩张效应,是对周期的调节。这就要特别说到,美国的税制是直接税为主的,而直接税有一个特点,它在典型的个人所得税方面,设计了超额累进,这就成为一个自动稳定器:普遍收入上升的经济景气高涨期,税率自动往上跳档,增加税负以后就给经济降温;到了经济落潮的时候,收入下降了,自动落档,又给经济升温。对这个自动稳定器,中国现阶段是学不来的,因为中国现在个人所得税还是非常边缘化的一个税种。中国现在还不要谈多少自动稳定器功能,那就得说还应注意有一个可调节的稳定器:美国人的减税,就是在自动稳定器基础上又来一个可调节,往下降,而且这次特朗普降税的力度很大,都是降的直接税。我们中国也得降税,也是往下调,当然这可调的主要是中国现在政府过日子最为倚重的间接税。最典型的第一大税——营改增以后的增值税,占了中国整个税收收入的40%左右,中国减税时别无选择,这是重头戏,要往下降,就是为了释放供给侧的活力。因此中国的宏观调控在反周期这方面,减间接税就有了更明显的现实意义。


  再往下要说到第四个层面,刚才已经说明中国和美国税制本身的不同,现在还要扩展一些实话实说:美国在减税的旁边它不用再加一个说法还"降负",中国却必须把"减税"、"降负"一块说。为什么呢?中国除了正税的18种之外,还有非常多的税外负担。"五险一金"在国际比较来说,我们是最高水平之列,一个发展中国家怎么一下跑到最高水平呢?因为不推到最高水平,东北就过不了日子,而且虽然到了企业要交22%基本养老费的高水平,前些年东北仍然过不了日子了,是中央想办法相当吃力地帮着东北把日子过下来。"五险一金"旁边还有什么呢?还有可以称得上多如牛毛的行政性收费,各级政府红头文件规定的收费,过去是达千种以上。这么多年克强总理反复强调降负,现在降到多少呢?还有几百种。娃哈哈曾经反映过,他们统计下来,要交500多种有文件依据的行政性收费,于是发改委、财政部坐不住了,马上派工作组去核,核的结果是有些小项被分列了,应该并在一起,而并在一起还有多少呢?370项出头儿。任何一个稍微带点现代化色彩的经济体,很难设想还能开出这么长一个清单,交了正税以后还有300多项行政性收费。这些行政性收费未必每一项特别大,但是它很麻烦,还可以讨价还价,带来很多实际的综合成本。比如一个企业要用度量衡方面的秤,有台秤,有电子秤,有称中药用量的杆秤,有关管理部门说必须监督,这是由它来审批、监督过关与否的,跟着就要收检测费,每一台(件)要收60块钱,人家中药铺跟它说,我这杆秤现在市场上30块钱就能买到,但这个它不管,每年还是必须交60块钱这杆秤的检测费。这就是中国的现实。这些负担到底怎么减,这也是中国不能回避的问题。除此之外,应当强调,还有隐性的成本。很多东西在有“八项规定”以后,管理环节不好让企业来进贡了,请客送礼这些成本看起来少了,但是他拖着不办,你找不到门道怎么打点他,时间成本也是隐性成本。事情过不去的话,比如企业开办需要盖的几十个章里的消防章盖不下来,企业就只有嗷嗷叫,他的生产车间和他的办公场所,一用就违法。怎么过这一关呢?很多企业想方设法去打点打点,最后弄得人家都不好意思了,这章才盖下来了。这不是成本吗?这都是中国减税旁边降负必须要一块考虑的问题。所以,我愿强调,现在中国的正税要继续降没有问题,而且从国际比较来看,所谓宏观税负——正税和其他国际可比的税外负担合在一起30%多,似乎也不特别高(在发展中国家大概也就是平均水平),但是正税规费之外这些不合理的成分,更五花八门的隐性负担怎么降?这是中国改革中的一块硬骨头,一定不能忽视,一定不能只讲"减税"两个字。


  第五,我们需要理解,现在企业降负是直接的感受,流转税在企业那里表现为有压力,如果降低了这个税负以后,企业当然高兴。但是企业在市场竞争中这种流转税的税负(其实包括正税之外其他跟着企业运营流转额走的负担),是可以想办法加在价格里往后传递的,学术语言上这叫“转嫁”。经济学早就分析说清,这个转嫁最后或多或少(一般情况下是大部分)都要落到最后无可再转的那个环节,就是最终消费者的环节上。换句话说,中国看起来这么多的流转税,它最后的负担归宿,是落在中国的消费大众头上,而中国的消费大众总体结构现在不是橄榄型,不是最穷的人和最富的人两头小、中产阶级中间大,中国总体来说还是金字塔型,除了上面有巨富(巨富的绝对人数单子应该挺长的了,数量不少,但和14亿人相比,它是很小的上面的尖),中间也有越来越多的中产阶层,但还有更大量的低中收入阶层,是金字塔下面的底座。换句话说,这么多年来总体的判断,仍然是中国以低中收入阶层为主的消费大众,给国库不断做着主要的贡献,这是跟我们以间接税为主的整个税制结构一致的,是实际上收入分配格局里的真实情况。当然,现在这个减税,首先在前端环境上,是企业感觉轻装上阵了,最后的结果,是造福于整个社会成员,特别是消费大众中的中低阶层,使他们减轻了负担。虽然过去他们不太知道这种情形,但现在纳税人意识上升,更多的人也知道馒头里有税,月饼里有税,所以他们也应该感受到这样一个减间接税税负的结果,就是使更多的低中收入阶层降低实际生活负担,更好享受改革开放的成果。


  最后第六,说到上面这些还不够,除了中国企业现在特别强调的减轻负担,其实还有其他的制度性,比如融资成本:一个企业发展中往往要过个“瓶颈期”的坎,不是减了税以后一个月少交几十块钱,几百块钱(小微企业充其量按照现在最优惠的办法一个月少交千把块钱),这就是最顶级的降低负担了。企业可能最急迫的并不是减少这一千块钱的负担,而可能是需要得到一笔50万元的贷款,这个“融资成本”问题上——可得性和“资金价格”问题上过得去过不去?这就不能光讲减税、降负了。还有物流这方面的成本怎么降低,以及其他各种各样挑战性的降低成本的问题。政府牵头最主要应做的,是要降低制度性成本,至于企业自己努力可以降低的那些成本,政府不要去操这个心,企业竞争中自己能降的成本它一定在努力降,关键是制度的成本要通过配套改革来真正把它往下降。所以,从减税开始说到降负,再说到配套改革要攻坚克难,在改革的深水区要啃硬骨头,很多的事情其实涉及李克强总理说的“拆香火”即整个行政系统要伤筋动骨、甚至脱胎换骨式地推进大部制、扁平化等改革。


  我们的吏治必须真正澄清,不能够拖延着不给人办事,把企业拖死。交通道路上,如果这儿一个关卡,那儿一个关卡,各种各样实际的物流成本,天天在造成荒谬的现象:说企业成本很多都是运费造成的,但是运费在实际生活中这么多年却没有真正降下来,于是货运车不得不超载,否则整个流程、供应链就没法运转,超载才能让这些市场主体有积极性有活路;这又形成管理部门更强调要设卡收费罚款的理由,一起来形成一种“恶性循环”。到底怎么解决问题?一定不是简单的一般所说的“减税”这个概念能概括的,一定是要联系到整个配套改革,把中国的吏治加以澄清:要使那些手上有执法权的人的执法尺度与所谓自由裁量权,能够最大限度地得到社会监督,能够阳光化地使企业负担不被轻易地加码——这些问题必须放到配套改革攻坚克难的概念上与行动加以解决。


(作者为民生智库学术委员会副主任、财政部原财政科学研究所所长、研究员)

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