党的十八大报告中指出：建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧 、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方 面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。加强生态建设，治理水土流失是保障防洪安全、粮食安全、生态安全的迫切要求，是破解资源环境约束、加快转变经济发展方式、 增强可持续发展能力的战略选择，是全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的重要基础，是必须长期坚持的一项基本国策。水土保持林和水源涵养林的可持续经营是水土保持和水 生态保护最主要的生物措施。我国现有防护林面积8308.38万公顷，占有林地面积的45.82%。水土保持林和水源涵养林占防护林总面积的89.38%，是防护林的主体。加强防护林经营，对于改善 生态、改善民生，具有至关重要的意义。

　　一、我国防护林建设成绩显著但其经营形势依旧严峻

　　自2005年以来，中国老科协林业分会调研组以加强森林经营为主题，开展专题调研。2012年，选择了福建、重庆、湖北、山西和北京等五省（市），开展水土保 持林和水源涵养林经营调查研究。通过调查，我们深切地感到中央和地方都十分重视防护林建设，取得了很大成效。但是，多年来林业建设中存在的重建设轻管理、重营造轻经营、重数量轻 质量等问题，在防护林建设中也存在，各地水土保持林和水源涵养林经营形势严峻，存在的困难和问题不容忽视。一是森林经营不善，树种结构、林龄结构和林分密度不合理，总体质量不高 且提升缓慢，森林的生态系统服务功能难以充分发挥。二是森林分类经营政策和措施不够完善，林业资金投入不足，与实际需要差距较大。特别是有的地方将防护林建设视为政绩工程、领导 工程，盲目赶进度，追景观效果，超越地方经济发展水平，而地方财力不足，靠县财政担保贷款造林，其后果严重。三是防护林建设作为公益事业经济效益低，难以调动林农和社会力量投资 林业建设积极性。四是防护林管理体制不顺和经营机制不活，严重制约防护林可持续经营。五是经济发展和民生需求与生态建设的矛盾突显。政府要生态，注重绿化及景观效果；老百姓要产 业，注重增收致富；社会要综合效能，期盼早见成效。

　　二、加强防护林经营的对策

　　（一）大力开展防护林体系建设，加强水土保持林和水源涵养林可持续经营是生态文明建设的重要基础性工作。

　　“三北”防护林体系建设30多年来，工程总投入不过100多亿元，不及京沪高铁总投入的1/20。尽管如此，“三北”工程仍然在防沙治沙、保护农田、保持水土 、发展生态经济等方面取得明显成效，在维护我国的生态安全方面起着重要作用。同样，福建长汀坚持不懈地治理水土流失，也是维护一方生态安全。重庆市长江绿化工程和湖北省宜昌市的 水系森林工程，不仅是提升长江两岸人民生活质量的需要，更是关系到三峡库区生态安全的大计。山西省实施生态兴省战略，大力推进建设林业生态省，也是在治理、扭转流经山西的黄河、 海河两大流域水土流失的严重局面。首都北京投入巨额资金，大抓水源涵养林和水土保持林、京津风沙源的治理和平原绿化工程建设，目的是改善首都的生态环境，保障首都的生态安全。因 此，加强防护林经营，增强防护林功能，是建设生态文明的需要，也是保障粮食安全和木材安全的需要。

　　（二）从实际出发，排除人为干扰，合理规划全国和区域的林种比例，科学编制和实施森林经营方案是防护林经营的基础。

　　推行林业分类经营以来，防护林面积有了大幅增长。目前公益林（防护林和特种用途林）面积比例升到占全国森林面积的52.41%，比第六次清查上升15.64个百 分点。公益林面积的增加，其中76%来自人为的林种结构调整，只有24%是新造林。国家实行森林生态效益补偿，刺激了一些地方人为区划调整公益林的积极性。有些地方公益林界定不科学， 为了获取更多公益林生态补偿资金，将自然条件和生态状况都较好的用材林划为公益林，限制经营。为了减少盲目性，需要从实际出发，科学规划。要在当地社会经济发展总体规划基础上， 通过森林资源调查，依据自然条件、环境要求、社会经济需求和林农的利益等因素，经过论证评估，确定林种结构规划。按照“因地制宜、因害设防”的原则，将防护林与用材林、经济林、 薪炭林各林种合理布局，林带、片林、林网相结合，乔木、灌木、种草相结合，配置成更具科学性和可行性的生态经济型防护林体系。为了充分地利用土地等自然资源，提高生产力，在规划 配置上，要以最合理的林业占地面积，发挥最大的防护效益，而不是防护林面积越大就越好。在科学规划基础上，按经营主体为单位编制和执行好森林经营方案。

　　（三）加强防护林经营，在保证生态效益前提下，充分发挥森林的多功能作用，是缓解木材供需矛盾，促进防护林健康、持续发展的必要手段。

　　从林业生产的自然规律来说，不论什么林种的森林都要经营。现在水土保持林和水源涵养林的经营措施单一，无论是天然林，还是人工林，多数只是简单的封山 看护，限制甚至禁止经营活动。特别是水土流失区，大都自然条件差、经济落后、群众生活困难。如果防护林体系建设本身不能给群众带来一定的经济利益，就会失去经济驱动力，很难建成 持续稳定的生物群落，这也关系到防护林能否持续经营和民生的改善。因此，绝对保护禁止经营的防护林是少量的，多数的防护林需要集约经营、优化结构。防护林经营除了封山育林和注重 林下资源开发，也要重视合理采伐，包括抚育采伐、更新采伐、林分改造采伐等。

　　更要注重森林具有多功能性。全国的公益林（水土保持林、水源涵养林为主）比例高于商品林5.18个百分点；公益林蓄积是商品林蓄积的两倍，高达91亿立方米 ，占全国森林总蓄积的2/3。如此巨大的公益林资源如何经营，既能充分发挥生态主导功能，又能产生经济和社会效益；既改善生态，又改善民生。同样，商品林的科学经营能产生最大经济效 益，又能发挥良好的生态功能。两类森林共同为我国生态安全和木材安全作出贡献，这样才不失林业分类经营的真正意义。据第七次全国森林资源清查资料《森林资源专项分析》测算公益林 合理采伐量：2010年为1.29亿立方米，占森林资源合理采伐量的44.6%；2020年为1.43亿立方米，占44.2%。可见，全国公益林生产的木材有着举足轻重的地位。

　　科学采伐是森林经营的重要措施之一，有利于调整树种结构和林分密度，提高林分质量。将防护林划为限伐区或禁伐区会适得其反。历次森林清查结果显示，自 1998年天然林保护工程试点以来，全国林木蓄积枯损消耗动态呈现总体上升，而且增速加快。第七次清查间隔期内，林木蓄积年均枯损消耗量接近1亿立方米。防护林年均枯损消耗量分别比第 六次清查增加96.02%，防护林年均枯损消耗量已达3232.07万立方米。如果长期不采伐利用是极大的资源浪费。

　　（四）深化改革、创新管理体制和经营机制是水土保持林和水源涵养林可持续经营的前提。

　　从水土保持林、水源涵养林建设历史来看，管理体制和经营机制伴随着国家经济体制改革深化而变化。至今，完善的、有效的管理体制和灵活的经营机制还没有 完全形成，一定程度上影响了防护林体系工程的持续经营和发展，以及重要功能的发挥。

　　福建省长汀县的水土保持林，林权属村集体所有，国家专项资金投入，农户承包管护。重庆市长江绿化工程建设，林地经营权为村民所有，造林投入主要依靠政 府，委托专业公司造林，成林后仍由村民管护，政府支付生态补偿金。北京市的平原绿化工程，土地从村民手中流转出来，按年支付土地使用费，成立专业公司负责承建、营造，用工从当地 村民招用。成林后，由政府出资村民管护。各种模式，各有利弊，到底哪一种体制、机制更适合，使防护林经营者的责、权、利统一，确保防护林健康发展，还有待于实践的检验。福建、重 庆建议试点探索，在集体林区一些重要的、具有特殊生态地位的公益林，由国家以征占用、赎买、流转等形式，把村集体和农户的林地变成国家的公益林用地，由国有林场或委托专业公司经 营管理。

　　（五）政策支持和科技支撑是加强水土保持林和水源涵养林经营的保障。

　　政策支持主要是建设和经营的投入。长期以来，在整个防护林体系工程建设中，国家投入只是补贴性的。实行生态效益补偿机制以来，补偿标准提升幅度小，难 以维持管护的需要，更谈不上如何积极经营。防护林经营具有长期性，涉及广大林农、林场职工的切身利益，其生态产品的公益性极强。近年来，国家采取一系列政策措施，支持森林经营工 作。各地都希望国家加大防护林经营的投入，把各项政策措施上升到法律制度层面上，形成固定的长效机制。

　　森林经营必须转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。组织强有力的林业科技队伍，总结经验教训，吸收国外先进经验，深入研究切合我国实际的经 营理论和技术，加强相关的基础工作，形成实用性、操作性强的防护林经营技术体系。选择不同的经营主体和防护林类型，建立防护林可持续经营示范区，长期、系统地进行试验，探索科学 的森林经营模式和方法，发挥典型示范作用，推动我国防护林经营现代化进程。加强森林经营人才的培养，加大基层森林经营人员的培训力度，争取各级林业、教育、科技和财政部门对森林 经营人才培训工作的扶持。

　　三、对加强防护林经营的建议

　　（一）端正指导思想，纠正防护林经营认识上的误区，遵循林业自然规律，积极开展防护林经营。

　　当前，防护林经营还存在认识上的误区，如脱离实际，盲目区划公益林且越多越好；公益林只管护，不经营；植树是保护生态，砍树是破坏森林，把森林采伐同 森林培育对立起来，等等。这些错误认识仍然影响森林经营的正常开展。通过宣传教育，端正指导思想，提高加强防护林经营意义的认识，调动各方力量，关心、支持防护林建设和正常经营 。

　　（二）开展全国和区域的林种规划，全面开展防护林的复查、勘测、评估，确保重点防护林体系工程建设正确健康发展。

　　针对有些地方林种区划调整的失误，导致防护林定位不准确，有必要开展全国和区域的林种区划规划，确定林种结构、比例，对公益林进行科学评估，为防护林 体系工程建设提供依据。按照国家有关规定、标准，结合二类调查复查将各林种区划落实到山头地块，为科学经营提供基础。

　　（三）防护林建设要进一步理顺管理体制，健全经营机制，保障经营者（特别是林农）的权、责、利，促进防护林可持续经营。

　　区分防护林权属，采用不同的管理体制，逐步走向规模经营和集约经营，明晣责任，保障所有者与经营者的权益。为了鼓励防护林经营者的积极性，建立经营效 益与经营者直接利益挂钩的激励机制，按所经营的防护林的生态产品等级差异，有所区别地享受各项公益林扶持政策和措施，不搞一刀切。允许对特殊公益林由国家赎买方式的试点，通过多 种体制和机制的探索，不断总结、完善。

　　（四）建立不同类型的防护林可持续经营示范实验区，积极开展防护林经营技术的研究、试验、总结和推广。

　　选择不同的气候条件、自然条件和社会经济条件、经营主体和防护林类型，建立防护林可持续经营示范实验区。在这些实验区里，编制森林经营方案，坚持按方 案实施，开展长期科学实验，摸索各森林类型的经营模式和方法，不断总结经验，在相应地区推广。

　　（五）加快建立、落实国家各项支持林业改革发展的政策措施，加大防护林经营扶持力度。

　　对特别重要的防护林区，如三峡库区、南水北调丹江口库区等划定为“国家生态特区”，实行特殊政策。将水库周边的水源涵养林和水土保持林建设和经营投入 ，纳入水库工程建设投资。加快完善林业财政补贴政策体系，提高森林生态补偿费，大幅度增加中央和地方财政对林业的投入。加强林业金融扶持政策，加大林业贷款贴息扶持力度。强化对 林业科技的扶持，重点向森林经营方面倾斜。设立森林经营人才培训专项资金，实施森林经营一线人员的激励政策，引导大专院校毕业生投身林业第一线工作。