来源：21世纪经济报道

　　2017全国“两会”特别报道 代表委员热议政府工作报告

　　■ 周潇枭 实习生 方垚 北京报道

　　3月5日，第十二届全国人民代表大会第五次会议在京开幕，国务院总理李克强作政府工作报告，对外释放减税利好消息。2017年将再减少企业税负3500亿元左右，涉企收费2000亿元，让企业有切身感受。

　　3月4日，全国人大五次会议大会发言人傅莹对外释放了明确的信号，2017年没有把房地产税草案提请常委会审议的安排。但房地产税仍未远离代表委员视野，无论是讨论房地产市场调控，或者财税改革本身，房地产税仍然是很重要的内容。

　　企业代表反映税负重，如何通过减税提高企业获得感？个税改革下一步如何？房地产税该如何推进改革？政府工作报告中提到要推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，这该如何破局？带着这些问题，21世纪经济报道记者专访了全国政协委员、民生智库学术委员会副主任、财政部财政科学研究所原所长贾康。

　　编制三级事权一览表

　　《21世纪》：你今年有个提案，要促进事权改革，这如何推进？

　　贾康：我们五级政府要扁平化到三级政府，因为现有的20个税种，很难在五级政府中分清楚。吸取国际经验，结合中国实际，应该推进政府扁平化，推进中央、省、市县三个层级的事权划分，由粗到细，形成具体的一览表。

　　我国政府与财政的层级，是相当独特的中央、省、地市、县、乡镇五级架构。这使得1994年财税配套改革形成的分税制体制框架，在深化改革中遇到了“五级分税无解”的难题，以致省以下的分税制迟迟不能够真正落实。实际上在“过渡”中僵化为较普遍的省以下分成制甚至是市以下包干制，衍生出基层财政困难、隐形负债和“土地财政”等方面的不良问题。

　　为完善社会主义市场经济和与之相匹配的分税分级财政体制，我国需要继续推进以“乡财县管”和“省直管县”为操作途径的“扁平化”改革，将财政实体层级调整为中央、省和市县三级架构，从而使省以下分税制由无解变有解。与此改革大方向和内在基本逻辑相适应，编制我国各级财政事权的一览表，宜按照中央、省、市县三级来设计掌握。

　　考虑到中国的经济社会转轨还在攻坚克难的“进行时”，政府职能、财政事权的演变还有一个从比较大幅、频繁的调整演变到逐步稳定成熟的过程，故三级事权一览表的编制，可按照尽职事务的外溢性、信息复杂程度和激励相容等原则和匹配适宜的地方税种等客观要求，由粗到细地在一个较长时期内动态优化。

　　着力降低制度性成本

　　《21世纪》：很多企业家代表委员仍在反映当前税负较重的问题，政府工作报告指出2017要继续减负约5500亿元，你怎么看这个问题？

　　贾康：在降低企业负担的同时，还要考虑到企业所承担的一些“隐性成本”。行政审批、市场准入，每年的例行检查，这些领域或多或少存在一些“灰色地带”，这些对企业而言都是成本。

　　至于企业负担方面，税费是一方面，要在全景图下抓住真问题，把可以降低的成本尽可能地降低。除了税收，还有五险一金到各种行政性收费，还有电价、运费、 融资成本等多方面。

　　政府要给出公平竞争的环境，把制度性成本尽可能地降低下来。在企业竞争中，其他的成本，还需要企业自己把握。

　　《21世纪》：个税改革也说了很多年，一直强调要推进分类与综合相结合的改革，难点在哪？

　　贾康：中央历次历年都强调，个税要做到综合与分类相结合。现在完全是分类，未来要把可以归并的项目合到一起。大方向如此，但实际推进过程中，上一轮综合方面改革寸步未动。

　　个税综合改革，需要一系列支撑条件。比如综合收入敢不敢认定，收入综合后，要严格按照超额累进制征税，出现纠纷之后，政府管理部门与纳税人如何解决此类纠纷？

　　我们有年收入超过12万以上需要自行申报的制度创新的试水，但试水多年，并没有听说有关部门去较真，去查一查个人申报的数目是不是准确。因为，税务机关若一旦较真，反过来纳税人的权利义务，可能也需要有法律来保障。

　　《21世纪》：不推进个税的综合改革，很多人认为个税就是工薪税。你怎么看？

　　贾康：现在个税的超额累进机制，只覆盖了工薪收入，因为公司必须代扣代缴，不容易逃税。但是另外一些厂主性的富豪，就不在工薪收入覆盖之内，因为他们可以不给自己开工资，有逃税手段。

　　按照未来发展方向，应该将能归并的收入归并到一起，真正实现综合收入的超额累进，这样个税才具有优化再分配的调节功能。

　　金财、金税工程已经做了多年，现在大数据时代，要计算个人综合收入难度不大。但个税改革还需要突破当前各部门信息未共享、信息孤岛的现状。

　　应渐进推进房地产税改革

　　《21世纪》：当前房地产税立法的主要难点在哪？

　　贾康：房地产税立法难，在于有不同的意见，有阻力，需要凝聚各方共识。

　　我参加体制内外的讨论，一直到相当高层次的讨论，都听出有不同意见。民间的讨论有些认为存在法理障碍，连法理上都过不去。在内部的讨论，法理上的障碍是不成立的，但会有一些别的说法。

　　各方有不同的意见，需要通过加快立法来解决。要理性表达不同社会成员不同的诉求，通过大家理性的讨论来形成最大公约数，争取最后落到立法条框里，对接到可操作层面的具体表述上。如果等民间讨论有了共识后，再进入立法，那要等很久，一定要进入立法，通过税收法定的程序，来凝聚最大公约数。

　　实际上，现在以种种内部讨论为借口拖延这个过程，确实有利益固化的表现。改革到了深水区，触动利益比触及灵魂还难。

　　《21世纪》：房地产税未来该如何征收？如何借鉴或吸收上海、重庆模式的经验？

　　贾康：两地的改革试点方案，都是在充分柔性考虑上加以把握。上海只动增量，未动存量；重庆相对激进些，动了存量，但是只动了最高端的，称为“花园洋房，独立别墅”的存量部分，这是在最高端引导整个社会预期。

　　未来推进房地产税改革，以渐进的方式来推进很重要。在我看来，全国建立的制度框架，适当柔性切入很有必要。比如到具体操作层面，究竟是普遍征收，还是首套房免征，或者按人均多少平米扣除，或者为了避免引发离婚潮，退到更宽松的条件等。这些问题，要赶快进入立法过程，让大家进行阳光化讨论，汇聚有建设性的意见。

　　完成房地产税立法后，由于它是地方税，应该允许不同地方执行上有差异。比如税率不应该全国统一，应该给出一个区间，让各地决策后形成具体税率安排。再比如说，现在房地产市场“冰火两重天”的格局，可能若干年以后还会存在。未来，是否可以考虑让市场火爆的地方，先开征房地产税；需要去库存的地方，暂时不动。