当前，我国城镇化模式是以土地财政和低附加值工业为主要驱动力的，即在现行财政管理体制和地方经济运行框架下，地方政府以相对较低的地价从农民手中取得土地，通过建设城镇基础设施将“生地”开发成为“熟地”之后，一方面低价放量供应工业用地，开展大规模招商引资，以期形成政府税基和就业，另一方面高价限量供应商住用地，撬动城镇房地产业发展，以期获取高额土地出让金，用以支付高额的公共支出和偿还高额的借贷本息，从而推动城镇空间再生产和经济高速增长。

　　我们可以将这种以土地扩张为主体的城镇发展模式称作“城镇经营1.0”。这是我国加速城镇化期的前半段，也就是从1996年我国城镇化率突破30%(即30.48%)到2012年突破50%(即51.27%)期间，我国城镇化模式的主要特征。

　　这种以地为主的城镇化降低了城镇人口、资源和产业的密度与联系，抑制了城镇生态系统的形成与演进，从而导致了资源利用效率低下、城镇经济缺乏自生能力、房地产泡沫化严重、政府财政风险大、就业的不充分、社会非包容性发展等众多“城镇病”。

　　未来需要转向以人为本的城镇化，通过提高人口和产业的密度、联系与多样性，提高城镇的集聚经济效应与网络协同创新效应。建立更加科学、更加综合的现代城镇规划管理体系和公共服务平台体系。

　　而且，考虑到第三次工业革命为中国城镇进入全球生产网络的高端和中心环节、实现城镇“能级”的跨越与赶超提供了“机会窗口”。中国特色新型城镇化，“新”就是要应用一切人类文明的先进成果，采取一切可能的先进技术，提高中国城镇的质量、能级和综合竞争力，特别是要建设在全球城镇等级体系中居于控制中心地位的世界城市。

　　重点推进开发区的城市化

　　以土地扩张为主体的城镇化发展模式直接导致了两方面的后果。

　　首先，造成城镇人口和经济密度过低，严重影响城镇的集聚经济效应。

　　纵向上看，我国城镇低密度、分散化发展现象严重。根据国家住房与城乡建设部有关资料，我国人口密度从1952年接近每平方公里1万人，到1987年达到高峰，然后逐年下降，直到20世纪末总体上保持在每平方公里1万人。

　　但是，近十年来，随着各类开发园区和新城区数量急剧膨胀，建成区人口密度迅速下降。2005年，我国所有开发区的规划面积之和达到3.5万平方公里，相当于我国所有城市的建成区面积之和，其中已开发建设的面积只占13%。如果按照每平方公里1万人的平均密度，这3.5万平方公里的开发区和新城可以容纳3.5亿城镇人口。但这些开发区和新城实际容纳的人口并没有这么多。

　　另据统计，2000年至2009年，我国城镇人口增加了26%，城市建成区面积却增加了41%。过低的人口经济密度，不仅造成土地、能源等资源浪费巨大，而且严重影响了集聚经济的发挥。

　　横向上比，除香港外，中国大城市建成区的人口密度(也称拥挤度)仅处于全球中等水平。在全球221个人口超过200万的城市集聚体中，上海和北京的拥挤度(建成区人口密度)分别处于第114和139位，仅属中等偏轻水平。

　　尽管较高的人口经济密度带来拥挤等负面效应，但也相应地带来集聚经济和工作效率等正面效应，只要正面效应大于负面效应，人们就愿意选择在较高密度的城镇生活和工作。

　　其次，造成低附加值工业的蔓延式扩张，严重影响城镇的网络效应。为了吸引工业项目落地，各地设立了名目繁多的开发区、功能区和新城区，实现大项目优先的土地、财政和产业等政策。

　　于是，不同于美国以低密度住宅为主体的城镇蔓延，我国出现了一种以工业项目为主体的城镇蔓延。这种城镇蔓延割裂了生产活动与居住活动、制造业与服务业之间的联系，导致了城市土地用途单一与僵化，限制了城镇多样性、网络和创新的涌现。

　　未来城镇化模式，应在建立和完善现代城镇制度和技术基础设施的前提下，通过完善城镇规划管理体系和公共服务体系，把过去遗留下来的大量低效的工业区或城镇新区发展成为具有自我造血机能和自生机制的产业生态系统或城市生态系统。

　　其中，重点是盘活3.5万平方公里的已经或将近完成基础设施建设的开发区和新城区，将之建设成为具有一定密度和内在联系的产业生态新城镇。只有产业健康、有序发展，才能为城镇创造持续的就业和稳定的税基，从而解决地方政府靠地吃饭的问题。

　　最大限度发挥城镇集聚效应

　　我们把这种创造或再造城市产业生态系统的过程叫做“城镇经营2.0”。

　　实现从“城镇经营1.0”到“城镇经营2.0”的转型与跨越，要以人为本，以建立现代城镇公共服务平台为基础，以完善市场体制为导向，以恢复和再造城镇产业和人文生态系统为目标，在水平方向狠抓城镇的集聚管理，提高要素流动性和经济密度，在垂直方向狠抓城镇的创新管理，提升城镇能级、竞争力和控制力，最大限度地发挥城镇的集聚效应和创新活力。

　　简单说，就是“一个中心，两个重点”，即以人的城镇化的为中心，以集聚管理和创新管理为重点，建立城镇的自生能力和内源发展能力。

　　人是城镇化的核心，推进以人为本的城镇化，就是通过人的解放、人的流动、人的创造潜力的激发为人口和产业集聚提供条件。在我们看来，以人为本，应着力解决四个方面问题：

　　一是解决身份问题，即落户问题。让长期生活工作在城镇、有稳定工作的人落户城镇。鼓励产业和农民工向中西部城市转移和回流，推进一部分人就地城镇化。

　　二是解决保障问题，即全面推进基本公共服务均等化，为市民提供稳定的生活和工作预期。深化公共服务体制改革，推进进城农民工和市民在劳动报酬、劳动保护、子女教育、医疗服务、社会保障等基本公共服务和公共产品方面的均等化，实现基本公共服务全覆盖。

　　三是解决脑子问题，即观念问题。建设中国现代城市道德体系，深化城镇的信用和社会资本，培养适应城镇化需要的生产、生活、生态观念和行为方式。在普世价值的基础上，重建仁爱、正义、礼制、智慧、诚信、尊严、包容、中道等核心价值，以北京精神、上海精神为基础，建设中国的世界城市价值体系，提高中国城镇价值观的影响力和话语权。

　　四是解决“眼睛”问题，即审美问题，复兴中国城市意境与城市美学。土耳其诗人纳乔姆•希克梅有句名言：“人的一生总有两样东西是永远不会忘记的，这就是母亲的面孔和城市的面貌。” 继承和发扬“天人合一”风水观等中国传统人居环境哲学和聚落美学思想，开展城镇公共艺术规划，从意识形态和实体形态两个方面提升中国城镇的建筑之美、环境之美、场所之美和文化之美。

　　在水平方向上，提升政府管理人口经济集聚的能力和水平，完善政府管理城镇集聚的理论、方法、政策、平台和手段，提高城镇人口和经济密度，形成与生态环境相适应的、疏密有致、混合多样的国土空间格局和城镇空间格局，最大限度地获取城镇的集聚经济效应，促进中国城镇化从要素驱动型向效率驱动型，特别是集聚效率驱动型转变。

　　从国际经验看，全球生产主要集中在大城市、发达省份和富裕国家。世界上一半的生产活动集中在占土地面积不到5%的地区，北美、欧盟和日本的总人口不到10亿，却占世界总产量将近三分之二。通过政府有效的集聚管理以及释放集聚化、迁移和专业化的市场力量，遵循经济地理的三大特性，即提高密度、缩短距离和削弱分割，实行人口和产业的地理变迁，发展中城市、地区或国家将走向繁荣。

　　未来应进一步从国家经济核心区的城镇群(大都市地区)、城市中心区和城市新区(开发区)三个层面提升人口和经济密度，提升这三类的承载力、集聚力和辐射力，将之打造成为中国特色新型城镇化的“发动机”，推进城镇的标准化、信息化、模块化、圈域化和网络化发展，走更加智慧地、科学地推进城镇化的新路子。相比于垂直方向的创新管理，水平方向的格局优化与集聚管理很大程度取决于中国的内需、内源，是当前复杂的世界格局之中操之在我的可控的战略变量。

    　　建立更加综合的现代城镇管理体系

　　相比于以土地经营为主的“城镇经营1.0”，以城镇人文和产业生态系统经营为目标的“城镇经营2.0”需要地方政府具有更强的市场把握能力，更加精准、精细和精巧的管理技能，需要建立更加科学、更加综合的现代城镇规划管理体系和公共服务平台体系。

　　首先，在土地方面，为了盘活3.5万平方公里的低效城镇土地，应按照土地所有权与经营权的分离的原则，建立多层次、多类型、高效率的土地使用权市场，提高包括土地在内各种城镇生产要素的流动性，提高资源和要素使用效率。

　　积极推动农地整理，培育以“折抵指标”为内容的土地发展权交易市场，作为解决城市化过程中同时实现耕地保护与城市建设用地合理扩张的关键改革举措。

　　稳妥推进城乡建设用地增减挂钩政策，培育以“增减挂钩结余指标”为内容的跨区土地发展权交易市场;采取容积率交易等方式，大幅度提升工业用地的容积率和使用效率，挖掘工业用地的使用潜力。

　　推动城镇郊区农民土地和城中村的土地进入房地产租赁市场,采取过渡期土地双轨制，允许城郊农民自行或联合开发符合规划要求的房产，在一定的过渡时期，这些房产只能租不能卖，从而大大增加了城市房地产租赁市场的供应量，解决城市低收入阶层的居住成本，带动整体房价下降，抑制房价的上升。

　　总之，应该通过市场机制设计或类市场机制设计，促进土地要素在更大范围、更大程度、更多形式的市场化配置，解决制约土地使用权市场化问题。

　　其次，还需要降低城镇规划的专业技术门槛，让更多的专家和老百姓能够参与到城镇规划过程中来，而不是使得城镇规划成为专业技术人员或政府主管部门技术官僚的专利。以“城镇模块”为单位的、多模块组合和多利益主体协商式的城镇规划体系有助于城镇开发更能符合实际，符合不同利益主体的需要，是推行“城镇经营2.0”的重要制度保障和实施手段。

　　为了完成土地财政和“土地经营1.0”的循环，各级地方政府把招商引资，特别是一些标杆性企业和项目的引入，作为最主要的工作之一，形成了以税收竞争为主要手段的血拼式的城镇政府竞争格局。

　　作为中国特色新型城镇化的重要内容，在国家加速城镇化期的第二阶段(从城镇化率50%到70%约20年的时间内)，在进一步发挥地方政府能动的同时，加强对各级地方政府招商引资行为的引导和规范，建立中央和地方两级城镇招商引资服务平台，探索形成产业集聚管理的市场化孵化途径。

　　再次，为了抑制城镇政府重土地城镇化、轻人的城镇化的政策倾向，加快城镇经营模式的转型，促进城镇公共服务供给水平的提高，应以城镇为基本单位，以人、土地与公共服务平衡为原则，开展定量化、精准化、全过程、硬约束的城镇政府绩效管理。

　　改变单纯以GDP为导向的政绩观对房地产市场影响，将更多导向性的指标引入城镇化和房地产开发的政府绩效管理体系。采用智慧城镇的思路和手段，建立城镇用地项目库，建立容积率计量标准，开展容积率交易，征收闲置税;建立城镇房地产土地、水、能源、碳排等方面的计量与绩效账户;建立城市产业运营效能工具，根据城镇条件合理适配产业，促进产业发展效益最优化;建立完善的资金监管工具，把握城市资金构成和流向，有效监控国内外城镇投资的流动，抑制推动房价虚高的“热钱”流动，促进购房需求和房地产市场资金结构合理化。

　　最为重要的就是，中央政府应将给各个城镇的土地指标与城镇能够解决进城农民工的户口数量以及提供给他们的公共服务的质量挂钩，促进城镇政府实现全面、全过程、负责任的城镇化。

　　提升中国城镇在全球城镇等级中的地位

　　实际上，中国的城镇化不仅是一次牵涉到国内变革的事情，亦将对深刻影响包括中国城镇在内的中国在全球中的地位。中国应抓住第三次工业革命带来的战略机会，构建城市与区域创新系统，提高城镇的创新管理和服务能力以及自主创新能力，通过科技创新、体制创新、结构调整和功能升级，提升中国城镇，特别是中国的世界城市在全球城镇的“能力阶梯”中的地位，占有更大的话语权和控制力。

　　当前世界正在经历以能源革命和信息传播方式的革命为主体的第三次工业革命。它将在很大程度上改变产业关系和经营秩序，改变人类生产、生活的聚存方式和世界的经济地理格局，改变国家和地区之间的比较优势和利益分配机制。

　　第三次工业革命为中国城镇进入全球生产网络的高端和中心环节、实现城镇“能级”的跨越与赶超提供了“机会窗口”。

　　在此背景下，中国应以智慧城镇、低碳城镇、创新城镇的建设为契机，抓住第三次工业革命的机会之窗，推进城镇化体制机制、模式和技术创新。应着力建设城镇区域创新系统，推行城镇居民和企业的“生根计划”，促进政府、企业、高校和科研院所以及非政府组织之间的创新网络。应加强创新方法工作，培育市民和企业的创新思维与创新精神，增强企业的创新能力，从源头推进我国城镇的自主创新。

　　当然，某种意义上，国家产业结构调整和城镇能力阶梯提升是一条漫长的、永无止境的过程。我国城镇结构调整和能级提升既取决于全球性的技术经济周期的运行，也取决于中国把握技术经济周期和国际政治经济变化机遇的能力。

　　所谓中国特色新型城镇化，“新”就是要应用一切人类文明的先进成果，采取一切可能的先进技术，提高中国城镇的质量、能级和综合竞争力，特别是要建设在全球城镇等级体系中居于控制中心地位的世界城市;“特”就是要以人为本，以中国人为本，传承和发扬中国传统的城市精神和文化，推行人的城镇化、中国人的城镇化、中国人观念和思维的城镇化;在提高以城镇全面社会保障体系为核心的城镇质量的基础上，合理保护城镇的历史文化遗产，重建包括城市价值(道德)、城市艺术(美学)等在内中国人的城市精神秩序，把中国的城镇建设成为当代中国人的精神家园。

    沈体雁    中国民生研究院学术委员会委员、特约研究员