中国经济已进入以全面改革促进转型发展的新阶段。明年经济的主要工作要坚持稳中求进、改革创新，这需要保持政策定力，为经济稳定运行、打开改革新局面营造有利的政策环境。保持政策定力需要保持政策的连续性，需要处理好体制改革的核心问题，即政府和市场的关系，还应把握好经济运行区间的分析预测和调控掌握，提高政策的针对性和有效性。同时，更需要注重加强风险防范，以便更好地稳定大局。

  着眼于建立一个现代国家、现代社会和现代税制，中国绕不开不动产税和相关配套的改革。中国的营改增与国际潮流一致，并有后发优势。如果改革顺利，那么增值税这个最早由法国人提出的流转税模式，再加上现在突出的结构性减税取向，将在中国的经济发展和政府形象改善等各方面发挥正面效应。

  其中，资源税和房产税改革是税改的两个难点。涉及煤炭等的资源税改革是一场硬仗，关系到中国经济命脉层面的基础资源配置怎样真正跟健康的市场经济进行对接，这是最有效落实科学发展观的长效机制，也是回应十八大关于加快财税改革的要求。在房产税方面，尽管仅靠房产税并不能使房价应声而落，也不能像定海神针般阻止“房叔”“房婶”们将住房作为扩张自己利益空间的资源，但着眼于建立一个现代国家、现代社会和现代税制，中国是绕不开不动产税和相关配套改革的。

  必须正视我国税制中直接税比重偏低的问题，加快建立综合与分类相结合的个人所得税制度，并完善房产保有、交易等环节税制，逐步扩大个人住房房产税改革试点范围，还要积极研究在适当时期开征遗产与赠予税问题。

  如果考虑加快财税改革，当前有三方面的重点事项无可回避，必须紧紧抓住。首先是要加快“扁平化”框架中的省以下分税分级体制改革、构建地方税体系，以加快政府职能转变，消解产生地方基层财政困难、巨量隐性负债和“土地财政”短期行为等的制度性原因。于深化改革中逐步达到财权与事权相顺应、财力与事权相匹配境界，推进基本公共服务均等化。

  其次，加快资源税及相关配套改革，促进节能降耗和可持续发展。我国经济发展受资源、环境“瓶颈”制约日趋收紧，但发展方式仍明显带有粗放特征，节能降耗、加快方式转变的实质性进展远不能令人满意，一大重要原因，是基础能源产品和初级产品的比价关系与价格形成机制仍严重扭曲。当前迫切需要抓住我国原油、天然气资源税“从量改从价”改革在新疆启动后2011年年末已推广至全国，而近期物价走低和煤炭“双轨”价格自然并轨的时机，乘势扩大这一改革的品种覆盖面，特别是对我国最大宗能源——煤炭，应尽快实行此项改革。

  第三，加快我国直接税制建设步伐，缓解收入分配领域的矛盾凸显和负面影响，优化再分配机制和房地产调控机制，促进社会和谐、共同富裕。必须正视我国税制中直接税比重偏低的问题并充分利用税改中逐步提升直接税比重的“可塑性”空间，加快建立综合与分类相结合的个人所得税制度来加强“超额累进”调节机制。直接税制建设情况复杂、既得利益阻力明显，改革任务艰巨，但属于不能回避的制度建设任务，也是促使我国房地产业等长期健康发展的必然选择，必须下决心攻坚克难、渐进求成。

  比如在房产税领域，需在总结上海、重庆试点以及10市“空转模拟评税”试点等经验的基础上，统筹整合理顺房地产税费制度：将现行的房地产税收和某些合理的房地产方面的行政性收费一并合理化；改变目前重流转环节税收、轻保有环节税收的做法，将住房开发流转环节的部分税负转移到保有环节；赋予地方政府在幅度税率范围内具体确定适用税率的税政管理权限，提高相关法规、资金、运行机制的透明度。以逐步提高立法层次和继续鼓励先行先试的过程中，实质性推进个人住房房产税改革和房地产相关税制改革。

  近几年，地方债务增长速度有加快的趋势，导致地方政府负债快速增长有许多原因，诸如加快城乡基础设施建设、兴建大型公益项目等。但透过现象看本质，地方政府负债快速增长不可忽视对体制性原因的分析。长期以来，中央与地方之间的事权划分并不清晰，很多支出项目都由中央和地方共同承担，地方政府支出责任往往超出其可用财力。资金不足，发展却不能滞后。财力缺口越来越大，只有通过隐性举债解决问题。除了被动举债的压力外，地方政府还有主动举债的动力。在“政绩考核”压力下，投资可对GDP有直接的拉动作用，让地方官员“面子上更好看，政绩上更突出”。

  2008年金融危机后，地方政府面对经济增速放缓的压力，更有了举债的压力和动力。根据审计署公布的数据，在2010年年底，地方政府债务10.7万亿元中，有5.23万亿元形成于2009年和2010年。由于地方隐性债务缺乏必要的透明度和健全的约束机制，地方政府举债投资兴建的一些政绩工程和形象工程大而无当，项目现金流回收“量小而且速度慢”，只能不断挖掘渠道借新债、还旧债。这种新的融资渠道成本更高，地方债务有可能像滚雪球似的不断膨胀。

  在近、中期总量风险判断问题上，我国地方债务风险总体可控。之所以这么说，主要有以下原因。国际上对政府债务安全性的界定，较认同马斯特里赫特条约中的两个临界值指标：一个是政府债务余额占GDP的60%，一个是财政赤字占GDP的3%。这两个指标可大体上作为我国可参照的“预警线”。截至2010年年底，地方政府债务为10.7万亿元，约占当年GDP的27%，加上整个公共部门名义负债、政策性金融机构所发行的金融债余额，中国公共部门总体负债占GDP50%左右，在安全区之内。今年的审计结果还需等待，估计即使公共部门总负债率有所提高，也还不会大幅突破预警线表示的安全区间。从财政赤字看，近年来我国虽然一直实行积极的财政政策，但公共财政赤字占GDP的比重未突破3%。

  我国政府债务不仅总量风险在可控区间，而且客观上政府体系还有较强偿债能力。一是经济保持平稳增长，为国家财力提供了强有力的支撑。二是加强财政支出管理，预算公开力度逐年加大，为防范政府债务风险强化了制度基础。三是我国地方债多数用于交通运输、市政工程等基础设施和能源建设，形成了大量可产生现金流的优质资产，为偿债提供了一定保障。

  不过也应特别注意，虽然目前我国政府债务总体上安全可控，但绝不能对某些区域、某些项目可能出现的资金链紧张风险掉以轻心。在局部地区和部分项目领域，仍存在着比较高的风险积累，需要防患于未然。此外，总体而言隐性负债不透明、不规范所带来的绩效损失和不利于事先防范风险的负面影响不可忽视。

  化解地方债务风险要对症下药。当务之急，是要在标本兼治的考虑下，结合深化分税制改革和构建地方税体系等举措尽快规范地方政府性债务，推进“治本为上”的制度建设，让地方债“暗账翻明”，通过建立合理和切实可行的地方债管理制度，实现地方政府“阳光融资”。

  从长期看，解决地方政府债务问题的根本还在于深化财税体制改革，在建立起财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财政分配体制基础上，建立严格的地方财政预算制度及其监管体系。

     贾康    中国民生研究院学术委员会副主任