为解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，国家银监会于2006年12月20日发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(银监发〔2006〕90号)的文件。按照商业可持续原则，适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，本着“低门槛、严监管”的原则，促进农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的银行业金融服务体系，建立起一个功能完善、分工合理、产权清晰、服务到位、监管有力的农村金融服务网络，以更好地改进和加强农村金融服务，支持社会主义新农村建设。该文件规定了农村金融改革的新政策。

　　新政陆续出台推动农村金融发展

　　自此，国家还陆续出台了相关文件来推动农村金融服务发展。2010年5月13日，国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。《意见》鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构，放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制，简化了中小金融机构呆账核销审核程序，并适当放宽小额贷款公司单一投资者持股比例限制，对小额贷款公司的涉农业务实行与村镇银行同等的财政补贴政策。

　　2012年5月26日，银监会发布《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》。《意见》明确支持民间资本与其他资本按同等条件进入银行业，民营企业可通过发起设立、认购新股、受让股权、并购重组等多种方式投资银行业金融机构；支持民营企业参与商业银行增资扩股、参与城市商业银行重组支持符合条件的农业产业化龙头企业和农民专业合作社等涉农企业参与农村信用社股份制改革或参与农村商业银行增资扩股，支持民营企业参与村镇银行发起设立或增资扩股；村镇银行主发起行的最低持股比例由20%降低为15%。

　　新政的出台为农村金融服务提供了良好的外部环境。以2006年中国银监会开闸建立村镇银行为标志，我国的金融市场开放已催生农村金融服务新格局。至今年9月末，全国村镇银行已有769家、资金互助社49家。小额贷款公司如雨后春笋，已发展到5267家，基本上每月增加100家左右。各式各样的新型金融组织、准金融机构、传统农村金融机构，与新进入农村的建行、交行一起，构成当前农村金融服务新格局，供给充分撬动金融创新。

　　合作社参与金融服务的必要性

　　农民专业合作社是农村经济增长的内生要素，其参与农村金融服务具有明显的制度优势：离农村金融需求最近，适合农村金融需求小额、分散所要求的近距离服务提供方式的特点；可以克服正规金融机构信贷博弈过程中难以克服的信息不对称问题，极大地消除道德风险的不利影响，可以最大限度地减少不良资产的产生；可以克服进入商业信贷市场的障碍，极大地提高农户信贷的可得性。

　　合作社的农户大都是小生产者，农户特别是传统农区、欠发达地区的农户，虽然不一定是自给自足的，劳动已经社会化，也参与商品交换，参与市场交易活动。但是，家庭劳动分工和家庭消费费用造就了农户特定的生存战略和资源使用方式，土地成为维持生计的基本保障手段，农户生产活动的分工和专业化水平一般较低。农户一般无经常性的、固定的收入来源；农户是生产与消费的综合体，资金概念常常不正确，生产资金与生活资金常常混合使用；缺乏必要的贷款抵押品或担保物；厌恶风险；对金融机构缺乏足够的了解；选择成功的项目较难；信贷需求特殊。收入有限，资产积累不足，加之农户居住分散，资金需求额度小，在商业信贷市场上难以获得信贷融资支持。为此，贷款难一直是农户经济发展中面临的主要问题。因此，在农户信贷融资中，引入农民专业合作社因素，是有必要的。

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　　合作社参与金融服务的方式

　　在现有的金融制度安排下，农民专业合作社参与农村金融服务，可以从两个方面来思考，一是在农户、微小企业向农村金融机构融资过程中的参与；二是以一定方式向农户、微小企业提供金融服务。

　　第一，参与新型农村金融机构的组建。

　　一是农民专业合作社可以入股村镇银行，为农民专业合作社的发展提供了新的市场扩展空间；另一方面，村镇银行，是新的农村金融组织机构，不但增加了金融服务供给，同时，也会与其所在地的农村信用社、邮政储蓄银行的分支机构、其他银行的分支机构之间展开竞争，可以进一步促进原有的金融机构改善金融服务，提高金融服务的效率，农民专业合作社的社员有了更多的享受金融服务特别是享受信贷服务的机会。

　　二是农民专业合作社可以参与“只贷不存”小额贷款公司的组建，以自有资金向社员提供贷款。银监发〔2008〕23号文件，透视出中国政府农村金融市场低门槛准入政策，为农村各类资金拥有者进入农村金融市场提供了便利，更加有利于扩大农村金融市场的资金来源。也为农民专业合作社金融服务空间的拓展提供了机遇。

　　三是农民专业合作社可以组织成员间的资金互助。农村资金互助社实行社员民主管理，以服务社员为宗旨，谋求社员共同利益。银监会通过正式文件方式推动农村资金互助，从而从正规化的角度促进了农村资金互助组织的发展。

　　第二，参与推动农村金融生态环境优化。

　　合作社可以辅助农村正规金融机构特别是农村信用社开展农户小额信用贷款。农户小额信用贷款是农村信用社基于农户的信誉，在核定的额度和期限内向农户发放的不需抵押、担保的贷款。

　　农民专业合作社大多依托一定的社区、村落和产业，具有较好的地缘、人缘关系，对成员比较了解，因此，在农村信用社开展农户小额信用贷款过程中，可以发挥重要的作用：辅助农村信用社开展农户经济调查、农户信用等级评定，授予农户信用贷款额度；在农村信用社放款过程中，辅助农村信用社进行农户和农村微小企业信用调查，促进农村信用社正确决策，以及辅助农村信用社管理贷款，帮助催收贷款本息；在农村信用社开展农户小额信用贷款过程中，大多开展了“信用村”、“信用镇”、“信用专业合作社”建设，农村信用社对“信用村”、“信用镇”内的农户和微小企业，给予优先获得贷款、获得优惠贷款的便利。因此，创建“信用村”、“信用镇”、“信用专业合作社”以及维护“信用村”、“信用镇”、“信用专业合作社”的信誉，农民专业合作社均可以发挥重要作用。

　　第三，以合作社为信用载体帮助农户、微小企业实现融资。

　　在抵押品不足的社员向金融机构申请商业贷款时，那些规范运作的、具有一定经济实力的农民专业合作社，可以向社员提供担保，以帮助社员获得贷款。山西省榆社县以农民专业合作社的信用担保给农民贷款，对于取得信用状况较好的合作社担保的农户，最高可以获得贷款50万元。同时，榆社县政府拨专款成立担保公司，专门为农民专业合作社提供再担保，并实行农民贷款贴息的政策。榆社县通过对农民专业合作社实施金融支持，促进了农民专业合作社的发展，也增强了还贷能力。2007年全县各类农民专业合作社实现纯利润720万元，累计归还信用社的贷款4000多万元，不良贷款率1%以下。这一金融服务新模式开始在山西省的56个县进行推广，近40万农民从中受益。

　　那些产业化程度较高的生产型、加工型、流通型农民专业合作社，如果实行“公司+合作社+基地+农户”模式，或“合作社+基地+农户”模式，农户生产的产品是农民专业合作社加工、销售的原材料来源，如果单个农户贷款较困难，农民专业合作社可以以自己的名义申请贷款，然后再通过向农户提供生产资料等关联交易方式，将资金现实地转移给农户使用，或者是转贷给农户使用。例如，依托农户生猪养殖小区建立起来的、有一定经济实力和一定积累的以生猪销售、饲料加工为龙头的生猪专业合作社，可以以合作社的名义向金融机构申请贷款，然后，建造圈舍、购买仔猪，租赁给农户养殖，并向农户提供饲料，从生猪育肥以后的销售收入中，逐步偿还贷款。或者是将从金融机构申请到的贷款转贷给农户，由农户自己建造圈舍、购买仔猪、购买饲料，养殖和育肥生猪，销售并取得收入，逐步偿还贷款。

　　第四，供销合作社参与农村金融服务的模式选择。

　　作为与“三农”有着天然联系的供销合作社，在农村金融服务方面也做了很多的探索。目前，供销合作社参与农村金融服务主要有四种模式：一是参股村镇银行；二是出资控股成立担保公司；三是主发起控股小额贷款公司、参股小额贷款公司；四是专业合作社内部的资金互助。

　　在这四种模式中，供销合作社系统通过组建合作社来推动农村经济的发展，合作社内部搞资金互助，这种资金互助的可持续发展能力更强。农村要发展，农民收入要增长，受到两个方面的约束：第一，投入的约束；第二，市场的约束。要发展生产，就需要投入和资金。搞资金互助的目的就是为了解决资金问题，解决投入问题。但是生产出来以后，要进入市场也要面临很大的风险。供销合作社有市场，多年来一直从事营销活动。农户生产出来的产品可以通过供销合作社系统进入市场。从某种程度来讲，供销合作社所推动的资金互助，更具有可持续发展的能力。

　　浙江省平湖市新当湖农村资金互助社于2011年1月17日召开了创立大会暨第一届社员代表大会，3月30日正式开张营业，成为嘉兴市首家，也是全省第一家由供销合作社领办的农村资金互助社。该资金互助社由平湖市供销合作社（农合联）牵头发起，依托平湖市新当湖食用菌专业合作社、四季对虾专业合作社和新中大生猪产销专业合作社而组建。现有社员317个，股金总额500万元。目前，已吸收了78户社员的存款，总计213万元，已将贷款发放给65户社员，金额达646万元。

　　推动农村金融领域创新需要注意的问题

　　第一，要建立在成员之间的内生与农村社区之间的农村互助，培育解决农户和农村微小企业重要的服务力量。在农村领域，不依靠农村信用社，不依靠邮储，或者不依靠其他的金融机构，不行。但是，从现有的服务方式、服务手段、服务机制来讲，以上现有机构又很难满足。所以这个时候就需要培养基于农村本土的金融力量。这种内生的金融力量克服了商业金融在开展业务合作过程当中的诸多不足，它具有众多的制度优势，更能满足农村金融需求。在十七届三中全会以及今年1号文件当中都提到这一点，要推进农村资金互助社，要发展比较好的农村专业合作组织，要开展合作。银监会在2007年1月份也出台了有关农村资金互助管理的暂行规定，对正规框架类的推行速度很慢，到目前为止仅仅建了10家，而民间农村资金互助社则呈现蓬勃发展的形势，民间有地方政府推进的农村合作基金会的发展，也有民间力量自己产生的资金互助，开展的效果很好。但是现在是以非正规化的方式来推进，面临着一定的政策风险。同时，这种自发产生的金融力量，经营上也可能有些不规范，所以政府应该及早介入，制定规范，然后推进他们规范的发展。

　　第二，进一步放宽农村微型金融市场准入政策，为村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司三种新型农村金融机构的发展，提供更广阔的空间。在银监会关于新型农村金融机构准入新政出台以后，各类社会资本表现出极大的投资热情，但是，就现有的制度安排而言，村镇银行需要现有银行作为主要发起人并参股20%以上，实践中出现发起银行短缺问题；农村资金互助社，是农户自己的组织，正规化发展是必要的，但因银行监管部门监管实力不到位而审批滞缓；各省市政府在组织小额贷款公司试点过程中，普遍提高了准入门槛。制度安排的不完善，也给农民专业合作社金融服务空间的拓展带来了障碍。

　　第三，完善农民专业合作社金融服务的配套服务。一是要研究有利于农民专业合作组织。金融服务健康发展需要的配套的法律法规。二是农民专业合作组织参与的各类银行与非银行金融机构也需要融资，应该为它们进入货币市场、资本市场创造条件，特别是农民资金互助社，应该准予其进入银行同业拆借系统进行资金交易；三是可以组建投资基金，为农村各类微型金融组织，特别是农村资金互助社，进行股权投资；四是要在治理结构优化、机构信用评级服务、审计服务、法律援助、信息服务等方面提供服务。农民专业合作社本身需要健全的管理系统、决策系统，同时其本身也需要信息服务。

　　第四，创新农民专业合作社金融服务的监管方式。农民专业合作社金融服务，本身是对现有金融制度安排的创新的产物，因此，在较多方面的探索可能与现有的监管制度安排不协调，因此，监管方式需要创新。特别是农村资金互助社，作为成员之间的互助制度安排，更多的需要非审慎监管，否则，监管过度就成为阻碍金融服务创新的要素。

　　第五，创新农民专业合作社金融服务产品。上海农村商业银行为合作社发放信用贷款，上海安信农保为此设计出“合作社贷款信用保证保险品种”，银行为合作社放款的顾虑降低，大大提高了专业合作社融资的可获得性。

　　第六，加强农村信用工程建设，建立和完善多种形式的贷款担保，特别是建立以财政资金、商业资金、社员资金等为主体的担保基金运作体系，探索建立农户、农民专业合作社、农业企业、保险公司、担保机构互助合作机制，创新担保和保险机制；推动组建专门的农业担保机构，并鼓励合作社组织成员开展互助保险和担保业务，鼓励其它各类担保公司为农民专业合作社提供担保业务，形成政府、社会、合作成员与农户多主体分担农业担保机制，有效解决农民专业合作社贷款“担保难”问题。不断改善和优化金融生态环境，建立金融支持农民专业合作社成长与发展的长效机制是农民专业合作社健康成长的必要条件。要继续深入地开展农村信用工程建设，创建“信用户”、“信用村”、“信用乡（镇）”，培育农民良好的信用意识，营造诚信环境。

（作者为民生智库特邀研究员、中国农业大学经济管理学院金融系主任、教授）