党中央在十八大以来高度重视全面脱贫问题，强调坚决打赢脱贫攻坚战，实施精准扶贫脱贫策略，出台了一系列政策措施，中国特色扶贫开发道路极大拓展，脱贫攻坚工作成就显著。目前，中国农村贫困问题依然存在，剩下的都是难啃的硬骨头，要解决这些问题需要不断探索研究完善脱贫攻坚相关制度，为解决实际问题提供合适的制度设计。

　　一、习近平总书记关于扶贫工作重要论述指导下的脱贫攻坚中国方略

　　习近平总书记首提精准扶贫、系统阐述精准扶贫精准脱贫思想及基本方略，指明了新时代扶贫方向，指导扶贫脱贫实践。习近平总书记关于扶贫开发的重要论述，是马克思主义反贫困理论中国化最新成果，是中国特色扶贫开发理论最新发展，是新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，为打赢脱贫攻坚战提供了理论基础和科学指南。主要包括：消除贫困是社会主义本质要，农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨任务，扶贫开发要坚持政治优势和制度优势，共建一个没有贫困的人类命运共同体，这一重大理论创新加速了马克思主义反贫困理论中国化进程，创新了国际贫困治理理论，彰显了社会主义的制度魅力。在实践层面，推动了世界减贫事业发展，提升了中国的国际形象和影响力，贡献了全球贫困治理的中国方案。习近平扶贫思想，是脱贫攻坚的根本遵循，是全球贫困治理的“中国智慧”，深刻领会、准确把握是打赢脱贫攻坚战和实现2020年后扶贫战略转型的基础。共享理念是精准扶贫精准脱贫方略的出发点与落脚点，提高贫困人口生活水平。理论与实践相结合，以重大问题为导向，借鉴国际先进减贫理念，通过更有效的制度安排让贫困人口共享改革发展成果，同解决农业问题结合起来，增强贫困人口自我发展能力，加强减贫国际交流合作，以全新的思想处理好发展经济同保护生态环境的关系，积极分享和推广中国减贫经验。

　　脱贫攻坚的中国方略主要体现在四个方面。一是开创脱贫攻坚新局面。脱贫攻坚成效显著，精准脱贫思想日趋成熟，各项决策措施不断完善落实，全员参与脱贫攻坚态势基本形成。农村累计脱贫5564万人（2013-2016年），人均收入年均增长10.7%，贫困发生率下降到2017年底的3.1%，激发了贫困群众内生动力，提升了农村贫困治理水平，夯实了党在农村执政基础。二是目标任务明确。脱贫攻坚目标是党的十八届五中全会(2015年10月)明确提出，11月中央扶贫开发工作会议印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，全面建成小康社会的底线任务是脱贫攻坚，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》(2016年2月),脱贫攻坚被提升到治国理政重要位置。联合国确定了2030年减贫目标，我国确定了2020年全面脱贫目标。三是打出政策组合拳中办国办出台了配套《决定》的12个脱贫攻坚总体指导性政策文件，各部门和各地方相继出台和完善了脱贫攻坚政策措施文件，出台了针对性强的解决措施，内容涉及教育、产业、健康等领域扶贫，还包括易地扶贫搬迁、金融、生态建设、资产收益和农村危房改造等扶贫措施，中央财政专项扶贫资金投入年均增长22.7%（2013-2017年），金融、土地政策都向脱贫攻坚倾斜，省市县财政扶贫资金大幅增长投入，保障投入要素与打赢脱贫攻坚战相适应。四是形成合力攻坚格局。完善体制机制，实施脱贫攻坚责任制，强化“中央统筹、省负总责、市县抓落实”扶贫管理体制。开展驻村帮扶，选派第一书记19.5万名、驻村干部77.5万名入驻12.8万个建档立卡贫困村。调动多方力量参与，实施产业扶贫，开展“万企帮万村”，2.6万家民营企业入村帮扶；表彰脱贫攻坚模范，设立国家扶贫日。多方共同监督，政府督查巡查，成效考核，多部门联查，12317监督、民主监督、社会监督相结合。四是为世界反贫困供给中国经验。联合国《2015年千年发展目标报告》显示，中国成为世界上在短期内减贫人口最多的国家，也是率先完成联合国千年发展大计的国家。中国对全球减贫的贡献率超过70%，精准脱贫实践取得巨大成功，为世界反贫困供给中国经验。

　　二、我国脱贫攻坚存在问题及原因

　　我国农村贫困问题长期存在，表现为如人口数量大、基础数据不足，分布相对集中、对特殊地区和特殊群体扶贫力度较小，贫困程度深、忽略贫困多维性等问题，现阶段也产生了一些新问题，相关制度存在缺陷、存在形式主义，传统扶贫模式效率低，政府和市场边界不清晰，绩效考核过度以结果为导向、扶贫效果短期性，生态环境修复期长、贫困地区特殊性难以把握，产业脱贫难度大、未形成产业链，扶贫资金的条块分割、扶贫精准性差，金融发展水平低、存在金融抑制，能力贫困问题突出等问题，如何从点到线再到面形成脱贫系统格局，明确不同主体性质和责任，走适合地区情况道路，脱贫攻坚在规定期限内实现，任务艰巨。

　　产生问题的原因有很多，其中脱贫攻坚战的制度安排制约是重要一部分。制度条件是一种更具有决定性的因素。合理制度安排能够利于刺激经济增长，有效消除贫困。不平等的发展政策是我国贫困问题的重要致因。区域发展不平衡的主要原因还要归结于我国政府的发展战略。改革开放使东部地区先富起来，中西部经济呈现出了停滞和缓慢的态势，拉大东西部地区经济差距。经济发展不平衡导致居民收入水平的不平衡，导致中西部地区贫困人口比重高、数量大、程度深。一是反贫困主体比较单一，社会力量参与有限。我国各级政府设有专门的行政机构——扶贫开发办公室统一领导反贫困，反贫困的主要工作由政府领导，人民群众的参与度较低。政府是单一扶贫主体，已经难以适应新时期的反贫困需要，反贫困模式需要改变。政府政策多，市场跟进少，热衷于修路、刷墙不仅浪费资源，打造依靠政府输血形象工程，农村经济与市场经济无法有效结合，缺乏合适产业与产业链，缺乏真正生命力与竞争力。二是反贫困政策存在封闭性，动态性、开放性不足。我国的反贫困政策仅为了消除贫困而反贫困，没有制定出全面的、总体性的反贫困政策，只是短期计划的减少贫困，而没有站在发展的角度制定长期计划，存在一定的封闭性，动态性、开放性不足也是我国反贫困政策主要特点。国际经验表明，提高贫困人口技能教育和培训，提高文化素质和劳动技能，这才是从根本上解决贫困问题。只有建立脱贫文化，才有利于根除贫困。三是以扶助为主，对反贫困对象的关注不足。反贫困工作在我国是以政府为主导，向贫困人口实施救助，是以政府为主体，贫困人口为客体的单元，缺乏联动性。近年来，各级政府每年对西部地区的财政反贫困资金多达上千亿元人民币，仅2017年政府安排的专项扶贫资金就达861元亿元人民币。但由于多数扶贫资金都被用于救济式扶贫，只是解决短期温饱问题，而对于长期生存问题没有全面考虑，需加强贫困地区教育投资，文化理念的建立。四是以行政式扶贫为主，缺乏专业化的反贫困工作方法。我国的反贫困工作已有30余年，但仍以传统的反贫困模式进行工作。由于缺乏专业、系统的反贫困模式，使我国的贫困状况难以根除。国际经验表明，反贫困项目的目标应最终使贫困人口提高自己的能力和素质，从而使其在失去外力援助的情况下也能独立发展。特别是我国人事制度在干部薪资待遇的职级区域差别依然很大，政绩评价体系不完善，亟需通过深化改革人事分配制度，缩小薪资待遇的职级、区域差距，有利于改善基层干部工作环境和提高扶贫积极性。

　　三、筑牢脱贫攻坚制度根基的几点思考

　　3年时间，脱贫最后的“顽固性”贫困群体，须用超常规措施，治本清源，筑牢制度根基。政府可以动用更有力的财力和政治资源，更有约束力的手段要求责任单位，更多政策手段推动和催化脱贫过程。这一过程涉及不同脱贫责任主体、政策、计划与措施的整合，部门间的协同及多方参与。

　　一是无差别全覆盖社会最低生活保障制度——筑牢全民共富共享民生根基。贫困地区经济水平落后，贫困人口基本生活难以保障，最低生活保障制度在一定程度上解决贫困，贫富差距得以缓解，树立良好的政府形象，全民共富共享的最终目标更加接近。建立城乡同一的医保制度、养老保障制度、免费教育制度、改善住房条件、城乡居民同一最低生活保障金制度、优抚安置等其他社会保障制度。

　　二是社会救济制度——及时救助，不弃弱小。提高低保对象收入增幅，重点保障重度贫困群众。提高农村五保供养标准，提高敬老院集中供养能力，探索“公建民营”、“PPP”模式。提供敬老院社会养老服务，提供贫困失能老年人护理服务。推进重大疾病医疗救助推进医疗救助与农村居民大病保险、基本医疗保险、商业保险、疾病应急救助等信息管理平台互联互享，实现“一站式”信息交换和即时结算。建立贫困儿童保障制度，建立残疾人基本生活保障制度。实行“一站式受理”的救助模式，开通救助绿色通道。落实防灾减灾济贫，做好农村低收入人口防灾减灾工作。建立健全农村留守儿童救助保护机制、做好困境未成年人分类保障工作。加大民生保险推进力度、引导社会力量参与扶贫。建立民生保险制度，激发市场参与活力，提高保险在社会救助和扶贫帮困中的作用和份额。

　　三是社会慈善制度——让每个人彰显人性光芒、共享人间大爱。慈善组织与政府相比，能有效弥补过去大水漫灌的粗放式扶贫缺陷。在精准扶贫中，慈善组织可以扮演宣传倡导者、意识启蒙者、专业指导者、服务提供者和合作伙伴等多重角色。鼓励能力小、资源少的慈善组织选择与一户或几户贫困户直接对接合作，灵活实行一人一策或一户一策；鼓励能力较大、资源较多的慈善组织选择与一个或几个村、组甚至于乡镇对接合作。不断完善慈善事业各项制度，大力宣传脱贫攻坚优先事迹。通过购买服务、项目补贴和税收优惠等财税引导方式，鼓励发展扶贫类慈善组织。规范管理，严格行政监管，开放社会监督，建立健全慈善扶贫信息统计和发布制度。

　　四是改革现行不公投资分配制度——缩小城乡区域差距，实现全面小康。取消地域、行业不公投资分配制度，铲除特权和贫富分化根源，重新明确乡村的功能定位，切实加大对“三农”的投入。促进人口向特色村镇集中，带着城市的经验、理念和资金返回乡村。资源优势转化为经济优势，积极吸引城市资本下乡。发挥农户和非农户两个积极性。培育发展农业产业化联合体，为农业农村发展注入新动能。加强经济建设，实现全面开放，加强东西区域经济的合作，加快推进东部西部结对子。建立长期优抚中西部制度，依托丝绸之路经济带发展经济。减免中西部税收；优先和加大中西部投资；加重中西部生态补偿；优先优厚中西部的投资分配制度。

　　五是建立科学的人事机制——为廉洁干事提供正确导向和制度保障。改革不公人事分配制度，改变晋升独木桥现状，弱化职务晋升对工资水平的影响，改革干部薪资待遇在职级、区域上差别悬殊的人事分配制度，协调区域发展不平衡性，使职级和区域差别缩小在1000元以内，对调动和发挥扶贫干部积极性起到重要激励作用。改革政绩考评制度，增加脱贫攻坚主体责任和政绩考评权重，明确的监督、考核评估职责分工。加强考核监督，坚持从严考核，实施最严格扶贫成效考核，倒逼各地落实脱贫攻坚责任，组织开展脱贫攻坚督查巡查，推动政策措施精准落实落地，确保脱贫成果经得起历史和实践检验。

（作者为民生智库执行理事长兼秘书长，北京市普惠公益民生研究院院长、研究员）