今天我和大家分享的题目是“推进‘微民生’服务设施布局提升首都城市更新精细化水平”。2023年北京市政府工作报告提出今年要重点做好十二个方面工作，在第八个方面“用绣花功夫治理城市，不断提升首都城市治理现代化水平”中强调要“深入开展城市更新行动”。怎样理解“深入开展城市更新行动”中的“深入”一词？我认为可以从两个层面来把握。第一，底盘稳。稳在哪里？稳在经验上，稳在规划政策上。也就是说，我们有探索、有条件、有基础，要深入开展城市更新行动，以提升首都城市治理现代化水平。第二，顺民意。一切工作要坚持人民至上，要走到老百姓身边，创新服务群众方法，走好新时代党的群众路线，同时要更加关注老百姓切身利益和现实需要。“用绣花功夫治理城市”，针针都要绣在实处、深处，城市的运行才能更顺畅，环境的改善才能更宜居，人民的生活才能更幸福。推进“微民生”服务设施布局，是构筑坚实物质基础、扎实推进共同富裕的重要内容，是增进民生福祉、提高宜居生活品质的重要载体，也是深化城市更新行动、提升首都城市治理现代化水平的重要途径。

　　一、推动“微民生”服务设施布局的重要意义

　　（一）背景

　　1.新形势

　　第一，中央有要求。党的二十大报告的第四部分是“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”，其中强调“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。党的二十大报告的第九部分是“增进民生福祉，提高人民生活品质”，其中强调要“着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”。联系我们今天讲的主题，我认为，“微民生”服务设施是健全基本公共服务体系、提高公共服务水平的重要内容，也是实施城市更新行动的重要方面。

　　第二，部委有政策。2014年3月5日，习近平总书记在参加上海代表团审议时强调：“社会治理的重心必须落到城乡社区”。2021年5月，商务部等12部门联合印发了《关于推进城市一刻钟便民生活圈建设的意见》。2021年6月，自然资源部组织编制的《社区生活圈规划技术指南》发布。2021年11月，住房和城乡建设部发布《住房和城乡建设部办公厅关于开展第一批城市更新试点工作的通知》。2022年1月，由住房和城乡建设部组织编制的《完整居住社区建设指南》发布。由此可见，包括商务部、自然资源部、住房和城乡建设部等多部门，都出台了相应政策来推进城市更新，满足人民日益增长的对公共服务设施的需求。

　　第三，地方有落实。经过实践，在城市更新领域推进了依法更新、依法治市。2022年5月，《北京市城市更新专项规划（北京市“十四五”时期城市更新规划）》正式印发。《北京市城市更新条例》将于2023年3月1日起施行。

　　2.新变化

　　在研究的过程中，通过对新变化的分析，我们有两个判断：一是首都已处于城镇化成熟期的稳态。从2005年到2020年，北京城镇化率从83.6%提高到87.5%。从发达国家城镇化发展规律看，城镇化率在达到一定水平后，尤其是在超过70%之后基本上就处于成熟期了，其提升空间也会有很大压缩。二是首都已进入以城市更新为主的新阶段。基于上述两个判断，作为保障和改善民生重要载体的民生领域公共服务设施供给与需求也发生了深刻变化，主要有三个方面：一是从大尺度空间扩张拓量向“用户视角”、“客户体验”导向转变。也就是说，当前需要通过自下而上的方式来完善一些基础设施建设。实际上就是从自上而下向自下而上转变。二是从大设施增量建设向深挖存量修补转变。三是从“大项”单轮驱动，向“大项”趋减、“小项”日趋多元的双轮驱动转变。比如，三甲医院、中小学以及大型服务设施等，都可以看作“大项”，经过多年发展，这些“大项”基本上可以满足民生需求。当然，目前有些地区依然需要这种“大项”的支持和驱动。但是从北京市的16个区的整体情况来看，“大项”还是趋减的，“小项”则日趋多元。无论是从城市治理的精细化角度来看，还是从我国社会主要矛盾转化来讲，都能够看出人民对美好生活的需要日益广泛。人民不仅要吃饱，还要吃好，更需要提升自身的健康水平，对绿地公园、健身步道的需求也进一步提升。由此我们判断，“微民生”服务设施会成为老百姓的切实所需。

　　3.新问题

　　通过调研发现，紧贴老百姓身边的“微民生”服务设施老化、功能衰退、数量短缺等问题比较突出。新形势、新变化、新问题的出现，也让我们有了新的思考，这就是亟需以群众切实所需创新城市更新工作机制，有效解决群众身边急难愁盼“微民生”服务设施建设需要，增进民生福祉，提高人民生活品质。

　　（二）意义

　　1.新形势催生新要求

　　推动“微民生”服务设施布局，是落实《北京城市总体规划（2016年-2035年）》《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年-2035年）》的必然要求。《北京城市总体规划（2016年-2035年）》指出，“全面落实居住公共服务设施配置指标，引导疏解腾退空间优先用于补齐城市公共服务设施短板”。

　　2.新变化撬动新行动

　　推动“微民生”服务设施布局，是落实《北京市城市更新专项规划（北京市“十四五”时期城市更新规划）》《北京市城市更新条例》的重要行动。《北京市城市更新专项规划（北京市“十四五”时期城市更新规划）》提出“从服务‘四个中心’建设为导向的功能性更新、民生保障和环境改善为导向的社会性更新两条线索出发”。这里提到了两条线索，即功能性更新和社会性更新。

　　3.新问题推进新举措

　　推动“微民生”服务设施布局，是落实《北京市“十四五”时期社会公共服务发展规划》的重要举措。《北京市“十四五”时期社会公共服务发展规划》指出，“始终坚持以人民为中心的发展思想，紧扣‘七有’要求和‘五性’需求，坚持民有所呼，我有所应”，“推进体育、文化、绿地等公共服务设施兼容设置，积极利用微空间弥补非标民生设施，灵活布局‘微民生’，进一步增加公共服务便利性。”当然，不论是从政策角度来看，还是从学理角度来看，对于“微民生”我们还要进一步研究。

　　新发展阶段，首都已经进入高质量发展提升期，率先基本实现社会主义现代化攻坚期，扎实推进共同富裕取得更为明显实质进展关键期。人民群众对身边切实所需的“微民生”服务设施供给呈现多层次多样化需要，精准识别“微民生”服务设施的短板、弱项等实际情况，事关广大人民群众根本利益以及人民群众获得感幸福感安全感的提升。

　　二、“微民生”的概念与内涵

　　（一）“微民生”概念

　　虽然在学术、政策等领域没有关于“微民生”的准确定义，但是结合实际调研来看，“微民生”应与“微更新”、“微空间”等规划视角概念相联，因为从设施、空间角度看，它们是承载“微民生”、“微服务”的实体性载体。

　　1.“微更新”

　　1994年，吴良镛在《北京旧城与菊儿胡同》一书中提出，要“采用适当规模、合适尺度，依据改造内容与要求，妥善处理目前与将来的关系”，进一步加强对小规模改造与整治方面的研究，探索“小而灵活”的城市更新。这里给我们的启示有两个方面，即“小而灵活”和“较小的尺度”。

　　2.“微空间”

　　有相关学者研究指出，我国城市已进入存量建设时期，“微更新”与“微改造”也将是城市建设的一种有效措施。“微”即“小”，是一种相对的尺度、关系概念，是“具体的、与日常生活实践更贴近的空间”。也就是说，“微空间”强调的是“尺度较小、主要服务于城市居民，在布局、功能、形态等方面承载城市居民日常生活的公共空间”。

　　3.“微民生”

　　通过对“微更新”、“微空间”的介绍，对于“微民生”，我们可以从两个方面来理解：一是可以参考“小而灵活”、“微小的方式”、“较小的尺度”等“微更新”、“微空间”的特征；二是与“微空间”体现物理性、实体性不同，“微民生”更多体现的是社会性、服务性。

　　“微民生”服务设施布局也要涉及“微”的层面，聚焦较小尺寸，以“七有”、“五性”需求驱动为导向，具有一般标准民生领域公共服务设施特征，既兼顾存量标准民生领域公共服务设施修补，又兼顾街道乡镇级、社区级、小区级民生领域公共服务设施（可能是标准的，也可能是非标准的）增量新建，在修补、新建过程中密切结合基层共建共治共享治理动态去实施，实现织补、填充民生领域公共服务设施短板与不足，以满足群众对基本、品质、个性化生活服务便利性的需要。

　　（二）“微民生”内涵

　　第一，以“微民生”服务设施布局为抓手，是促进标准民生基本公共服务设施内涵式发展的重大突破。第二，以“微民生”服务设施布局为载体，是实现以群众需求为导向工作方式转变的重大改革。北京市第十三次党代会提出的四个“转向”中，就包括“从城市管理转向超大城市治理”。从这个层面来讲，我们需要以群众的需求为导向，从而实现供给和需求的精确匹配。第三，以“微民生”服务设施布局为平台，是构建共建共治共享基层社会治理格局的重大创新。倡导共同谋划、共同治理、共同享有，广泛动员街道乡镇、城乡社区及居民群众等多元主体积极参与基层社会治理。我认为，实际上就是我们要唱好服务与治理的“二人转”。

　　（三）“微民生”服务设施布局的基本内容

　　“微民生”服务设施布局应是分层、分类的。从分层角度看，可分为街道、社区、小区三个层次。从分类角度看，按照满足群众多层多样需求而言可以分为三类：一是基础类，这是保基本的，满足全口径居民群众、全方位基本生活需求的体系，涵盖群众的老幼托管、就餐买菜、医疗就诊、政务服务、安全保障等高频活动服务要素；二是品质类，这是促提升的，满足居民群众品质性生活需求的体系，包括文化休闲、体育锻炼、教育培训等各项生活服务要素；三是特色类，这是强调个性化的，根据街区类型不同、人口结构不同，满足群众特色生活需求的体系，如针对老龄人口群体、幼儿群体、文化艺术群体、国际人才群体等织补、新增特色生活服务要素。同时，注重就近便利性、相邻互补性、共享使用性等特征。未来，要根据街区类型、人口结构等方面，因地制宜布局“微民生”服务设施。

　　三、“微民生”服务设施现状

　　（一）调查

　　在实际调研中，我们通过“点面”结合等方式，实地走访典型点位，围绕典型区域“解剖麻雀”，对典型举措和典型项目进行深入研究。只有通过系统的调研，才能真正把握群众对“微民生”服务设施的需求。在调研过程中，我们深刻体会到“微民生”服务设施布局是一个复杂的系统工程。基层工作人员既要了解政策，也要掌握研究方法，坚持问题导向，创新工作方式，从而推进基层工作。

　　（二）需求

　　1.典型点位

　　对典型点位的分析，主要是从街道乡镇的视角来看“微民生”服务设施布局需求。通过对这种典型点位的调研分析，我们能够了解“微民生”的具体事项，以及基层的实际需要。通过对案例分析，我们发现很多案例涉及产权、资金、功能性改造意向、老百姓诉求等问题。在“微民生”服务设施布局中，在城市更新中，需要处理的核心问题主要涉及两个方面：一是产权方面，二是政策方面。解决一个问题需要不同部门的配合，以及同基层的合作，形成合力才能真正解决问题。

　　通过对通州区10个街镇“微民生”服务设施布局需求进行分析，在182个点位中，从新建、改建、扩建情况来看，改建涉及63个点位，新建涉及119个点位。从项目选址情况来看，已选址项目有89个点位，待选址项目有30个点位，没有选址项目有119个点位。从项目产权属性情况来看，52个点位为国有产权，78个点位为集体产权，5个点位为私有产权，15个点位为其他。通过对通州区10个街镇“微民生”服务设施布局需求调研，我们发现：第一，项目需求点多面广；第二，项目需求凸显“微民生”服务设施特点；第三，街镇属地内“微民生”服务设施需求多样。在182个点位中，有效项目约占总项目需求的30%左右。有效项目，也就是将来能够通过实践落地的项目。这是我们通过对典型点位的分析，通过对项目需求的调研，来发现“微民生”服务设施的项目性需求。

　　2.典型区域

　　对典型区域的分析，主要是通过12345工单来看“微民生”服务设施布局需求。

　　在调研中，根据教委相关部门提供的接诉即办内容来看，主要涉及学校周边问题投诉。在调研某区的12所学校中，有中学1所、小学7所、幼儿园4所；实施单位涉及8个街乡镇，即2个街道、5个镇、1个乡。涉及投诉内容包括：学校周边停车场改造、公交车站等候区改造、学校门前分时段单行、人车分离美化环境、学校门口路面整修、搭建防雨棚等，这些都是亟需解决的问题。实际上，解决这些问题涉及多个部门，需要各部门形成合力，共同解决。

　　根据2022年1月到8月数据来看，通州区卫健委收到涉及基层卫生健康服务领域方面的诉求共计1798件，其中具体业务类诉求904件，其余为疫情防控类共894件。在具体业务类诉求中，涉及基层卫生健康服务设施领域短板弱项问题264件，包括缺少社区卫生服务中心、缺少社区卫生服务站等。目前，基层的社区卫生服务中心和社区卫生服务站的数量需要增加，同时要更新老旧设施，实现科室的精细化。通州社区卫生服务站改造项目需求涉及31个点位，包括基础设施改造装修和污水处理站改造这两个方面。

　　通过对某区城管指挥中心从2020年到2022年的12345热线接诉量排序前20的字段，了解“微民生”服务设施布局需求。通过调研发现，这些诉求中直接涉及“微民生”服务设施领域的有小区配套、社会办学、消防安全、入学升学等问题；间接涉及“微民生”服务设施领域的有物业不规范、公共环境问题等。

　　3.典型举措

　　第一，通州区“小微项目惠民生”现状分析。2020年，通州区在疏解整治行动中强化空间腾退、留白增绿、环境改善、隐患消除、功能提升，在接诉即办工作中强化基层治理能力提升，通过接诉即办、未诉先办双向发力，认真梳理群众反映高频问题和集中诉求，制定了《通州区“小微项目惠民生”资金支持计划工作方案》（以下简称《方案》）。该《方案》实施以来，落实项目681个，精准回应群众诉求，增强居民的获得感和幸福感。其中，2022年1月至9月共支持项目261个。这表明随着项目投资成熟度加强，通过现场的科学评估，项目实施的可行性得到提高，项目投资效率明显增强。

　　第二，通州区“小微项目惠民生”成效分析。一是强化顶层设计，满足人民群众多层次需求。二是激活基层治理内生活力。三是加强条块协同、上下联动，树立“全域一盘棋”工作机制。

　　第三，通州区“小微项目惠民生”经验与启示。一是建立小微项目资金支持的长效机制。二是进一步明确小微项目资金支持的内容范围。三是进一步明晰小微项目资金支持的项目主体责任。

　　4.典型项目

　　第一，小微城市公共空间示范试点项目实施情况分析。2021年，北京市发改委牵头启动“建党百年·服务百姓·营造属于您的百个公共空间”项目征集活动。最终，海淀区共有20个项目入库。对海淀区小微城市公共空间改造项目分析，可以得出四个方面的结论：其一，从地域分布看，入库项目具有一定覆盖性，20个项目涉及17个街镇，占海淀区街镇总数的59%；其二，从项目规模上看，入库项目具有一定差异性，入库项目的面积最小为90平方米，最大为166平方米；其三，从建设方式上看，入库项目具有一定多样性，主要体现为六种形态，分别是新增用地、将原有用地改为其他功能、对原有用地进行整合更新、在原有用地上新建设施、将场地原有设施改为其他功能的设施、对场地中的老旧设施进行更新升级；其四，从项目功能上看，入库项目具有一定综合性，项目均涉及2-4项功能，最多的功能为休闲休憩，其次为环境景观和文化景观方面的项目。未来，“微民生”服务设施一定是功能复合型的。

　　第二，小微城市公共空间示范试点项目实施流程分析。其一，政策设计，自上而下推动。这一项目是由北京市发改委、北京市规划自然资源委、北京市城市管理委三家单位联合主办的，项目最终要落实到基层。其二，项目征集，多元主体参与。第一阶段，明确征集标准；第二阶段，明确征集内容；第三阶段，街镇上报项目资料。其三，项目评估，“二上二下”审定。各街镇向区发改委提交征集项目，区发改委向市发改委请示报告；市发改委和区发改委组织专家进行前期自理审查、现场踏勘，召开项目联审会评选。其四，各司其职，确保试点取得成效。

　　第三，小微城市公共空间示范试点项目实施的经验与启发。其一，整合社区公共空间，织补标准化公共服务。社区不仅是城市治理的基本单元，也是为居民提供精准化精细化服务的重要场域。整合社区利用率较低的存量空间、以更新升级的方式进行建设将成为未来发展的主要趋势，对已有空间进行混合兼容的功能改造是重中之重。其二，强化顶层设计，因地制宜地布局“微民生”项目。只有自下而上的呼吁、没有自上而下的推动也不能解决问题。其三，加强规划专业性前置，发挥街镇责任规划师作用。《北京市城市更新条例》提出“本市建立责任规划师参与制度，指导规划实施，发挥技术咨询服务、公众意见征集等作用”。在构建“微民生”服务设施布局中，要让责任规划师下沉到街道，真正了解街道和居民的诉求，结合专业化素养，更好地发挥作用。其四，明确多元主体权责，促进多主体间协同共治。坚持党委领导、政府负责的原则，区政府作为本区域试点工作的责任主体，包括区发改委、区城管委等承担各自主体责任，街乡镇承担组织、动员、申报、实施等主体责任。同时，还要坚持社会协同和公众参与。其五，建立三级联审机制，多维度评估项目可行性。在评估过程中要实行责任规划师预审、相关领域专家初审、主管部门比选联审等。

　　四、推动“微民生”服务设施建设的策略与构想

　　（一）策略

　　推动“微民生”服务设施布局是一项开创性工作。为有序推进工作取得实绩，我们提出了以下选择思路。

　　1.三种策略

　　第一种策略，借鉴推进小微城市公共空间示范试点项目的经验，研究制定布局“微民生”服务设施建设的工作通知和布局“微民生”服务设施建设的工作方案，以“通知”+“方案”的方式，探索推进“微民生”服务设施布局工作。

　　第二种策略，借鉴《社区生活圈规划技术指南》实施经验，研究制定布局“微民生”服务设施建设的工作指南，以指引、引导的方式推进“微民生”服务设施布局工作。

　　第三种策略，以《北京市城市更新条例》实施为契机，研究制定关于推进北京市“微民生”服务设施布局的工作意见，作为贯彻落实的配套性意见推动工作。

　　需要说明的是，这三种策略的难易程度是逐步提高的，也意味着可以尝试在探索基础上逐步推进“微民生”建设的成熟定型。

　　2.“1个政策体系”

　　“1个政策体系”，是指以“1+N”的方式推出“微民生”系列政策体系。北京作为超大城市，已经进入以城市更新为主的阶段，民生服务新的增长点既在“大”，更在“小”；已经进入扎实推进共同富裕的阶段，民生服务新的转向在于“量”，更在于“质”；已经进入城市治理的新发展阶段，民生服务新的供给方式在于“自上而下”，更在于“自下而上”。由此可见，推进“微民生”服务设施布局，是提高城市更新精细化水平的必然趋势。我们希望能够形成“1个牵引性政策”，主导和引领未来“微民生”服务设施布局远景。“1个牵引性政策”不可能毕其功于一役，一次性解决所有问题，因而需要“N个配套政策”逐步推进“微民生”服务设施布局工作。

　　（二）构想

　　1.坚持部门协同，形成“微民生”工作联动机制

　　推动“微民生”服务设施布局是一项系统性工作，需要相关部门联合推动。坚持党建引领，北京市深入推进党建引领接诉即办改革，形成了丰硕的实践成果。市级主导，建立街乡镇三级多部门纵向衔接的推动“微民生”服务设施建设工作的协调机制。在其他层面要做好区级主责、街乡镇搭台，同时要以城乡社区为重心，了解居民对“微民生”服务设施的实际诉求。

　　2.明确建设原则，建立“微民生”工作规则机制

　　第一，以人民为中心。激发群众感知需求能力，增强人民群众获得感幸福感安全感。第二，突出问题导向。解决人民群众急难愁盼问题，注重民意调查、科学评估现状、可行性研判，采取一事一议、一事一决、一事一解的方式，通过“微民生”促进“微改革”，形成“微政策”，不断探索解决问题的新理念新思路新办法。第三，突出系统治理。以系统思维为导向，强化规划、建设、管理全生命周期理念，按照空间节约型、功能复合型的“精明紧凑”原则，赋权基层、条块联动、左右打通形成合力，形成科学布局、有机衔接、时空统筹、多元主体参与的“微民生”服务设施有序建设的治理格局。

　　3.着眼布局要求，建立“微民生”工作目标机制

　　第一，突出复合使用，集成服务要素。现在更多强调各种功能的复合，以及一站式、一体化服务。第二，聚焦群众诉求，满足多元需求。以“接诉即办”为牵引，通过基础保障型、品质提升型、特色引导型三种类型服务要素满足群众多层多样民生需求。第三，发挥专业优势，创造空间活力。充分发挥街区规划师专业性和在地性优势，以城市体检和专项评估驱动服务要素的综合设计思维和客户思维，以“微民生”服务设施的物理属性激活社会交往的社会属性“微细胞”，发挥“微民生”连接“大民生”作用。第四，建立流程机制，强化落地见效。结合基层治理动态，建立街道乡镇“微民生”修补、新建服务设施发现、申报机制，以清单制推动建立市区两级“微民生”服务设施落地评估机制，加快“微民生”服务设施项目信息管理平台建设，创新“微民生”项目投资机制和长效运行机制，实现“微民生”服务设施建设协同治理。

　　4.集成发现机制，建立“微民生”项目数据平台

　　第一，建立12345市民热线大数据驱动“微民生”项目发现机制。第二，建立市区两级相关委办局驱动的“微民生”项目发现机制。第三，建立街乡镇基层的“微民生”项目发现机制。第四，以城市体检为依托，建立“微民生”服务设施项目数据共享平台。在“微民生”服务设施中，一些服务设施得到充分利用，也有一些设施是闲置的。也就是说，现在既有设施利用不足的问题，又有群众需求不足的问题，这实际上是供给和需求的错配。在这方面，我们可以探索搭建平台综合体，这样既能解决设施利用率不高的问题，也可以为老百姓提供便利的服务。

　　5.构建审核机制，建立“微民生”项目可行性评估

　　第一，建立责任规划师预审机制。第二，建立相关领域专家初审机制。第三，建立主管部门比选联审机制。第四，形成“街-区-市”三级部门审核制度。这些机制的建立，能够保障项目的落地，更好地勾画出城市更新的图景。

　　6.立足首善标准，探索“微民生”服务项目示范试点

　　第一，以调查评估为基础。试点可在有条件的地区、有条件的领域试行。第二，明确试点地区。对于试点地区的选择，不仅要有地方支持，还要考虑人口居住密度、空间条件、产权属性、群众基础等实际情况。第三，明确试点内容。详细谋划试点方案，以突出实效为导向，以清单制理顺实践和政策逻辑，注重政策革新，专班跟进，边行边试边总结，打造“微民生”服务设施建设样板。

　　习近平总书记指出：“市民是城市建设、城市发展的主体。”我们必须坚持“江山就是人民，人民就是江山”，把顺乎民情、把握民意、赢得民心贯彻到新时代首都发展全部工作中，让每个人都能感受到城市温度、让每个人都能享有高品质生活、让每个人都能平等参与城市治理、让每个人都能保持积极向上心态，让每个人都能有一个精彩的人生和确定性的未来，共同创造更加美好的城市生活，续写首都这座伟大城市的光荣与梦想。